關(guān)于養(yǎng)殖場是否屬于違章建筑的審查認(rèn)定

一、關(guān)于養(yǎng)殖場是否屬于違法建筑的審查認(rèn)定

關(guān)于養(yǎng)殖場是否屬于違法建筑的認(rèn)定，不僅要看養(yǎng)殖戶是否辦理了建設(shè)養(yǎng)殖場的相關(guān)用地手續(xù)，也要看政府行為是否讓養(yǎng)殖戶對建設(shè)養(yǎng)殖場、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生了一定的信賴。如果養(yǎng)殖戶基于對政府有關(guān)部門的信賴，興建養(yǎng)殖場滿足養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，那么僅以養(yǎng)殖場在用地手續(xù)上存在一定問題而認(rèn)定其屬于違法建筑，不具有合理性。有關(guān)部門按照《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國土資發(fā)〔2007〕220號）第三條第一款、第三款、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）第三條、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）第三條的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為養(yǎng)殖戶建造的建筑物要合法均需要經(jīng)過審批、備案或經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后簽約，即設(shè)施農(nóng)用地的使用需經(jīng)過相關(guān)行政機(jī)關(guān)的同意。但是，相關(guān)的規(guī)定最早出臺的時間也是2007年，并無溯及既往的效力，以此來認(rèn)定養(yǎng)殖戶建造的建筑物不合法缺乏合理性?！?019）最高法行申4750號

二、對農(nóng)用地上養(yǎng)殖場建設(shè)行為是否合法的審查認(rèn)定1.對農(nóng)用地上養(yǎng)殖場建設(shè)行為是否違法應(yīng)以是否履行了設(shè)施農(nóng)用地審批手續(xù)。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十二條的規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。”參考國土部門與農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范文件，包括《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號，已失效）、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號，已失效）及《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）的相關(guān)規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地項目應(yīng)該履行相應(yīng)的審批或備案等手續(xù)據(jù)此，在農(nóng)用地上建設(shè)養(yǎng)殖場無法取得規(guī)劃許可，而應(yīng)履行設(shè)施農(nóng)用地審批手續(xù)。因此，行政機(jī)關(guān)在查處農(nóng)用地上養(yǎng)殖場建設(shè)行為是否合法時，應(yīng)當(dāng)對是否履行了設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)審批手續(xù)進(jìn)行調(diào)查核實，而不能僅以未取得規(guī)劃許可為由，認(rèn)定其為違法建設(shè)并強(qiáng)制拆除。2.信賴?yán)鎽?yīng)受法律保護(hù)。對農(nóng)用地上養(yǎng)殖場建設(shè)行為，雖然未取得規(guī)范的設(shè)施農(nóng)業(yè)審批或備案手續(xù)，但經(jīng)過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意，縣級農(nóng)業(yè)部門驗收合格。行政相對人實施了該項目建設(shè)，并將養(yǎng)殖場一直實際用于養(yǎng)殖，符合農(nóng)用地的用途管制要求，亦滿足了養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。參考最高人民法院（2019）最高法行申4750號行政裁定的裁判意旨，行政相對人對涉案建筑及利用其進(jìn)行養(yǎng)殖的合法性產(chǎn)生了合理的信賴，該信賴?yán)鎽?yīng)受法律保護(hù)?！?020）京行申41號

三、養(yǎng)殖場拆違的信賴保護(hù)

當(dāng)事人一直將建筑實際用于養(yǎng)殖，亦滿足了養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，在無證據(jù)證明其改變了相關(guān)土地從事或服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)用途，可以認(rèn)定其對利用建筑合法開展養(yǎng)殖存在一定程度的信賴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未充分考量當(dāng)事人用于養(yǎng)殖的情形，未對土地用途、相關(guān)設(shè)施性質(zhì)履行任何調(diào)查、核實義務(wù)及相關(guān)設(shè)施是否可補(bǔ)辦手續(xù)的情形下，以建筑屬違法建設(shè)為由強(qiáng)制拆除不當(dāng)?！?019）京行申1413號

四、養(yǎng)殖場未辦理相關(guān)手續(xù)是否一概認(rèn)定為違法建筑？

涉案養(yǎng)殖場從2000年一直經(jīng)營至拆除前，雖然其未向所在地國土局申報用地情況，但政府對養(yǎng)殖戶在轄區(qū)內(nèi)租賃集體土地并進(jìn)行經(jīng)營養(yǎng)殖的事實是知情的，在養(yǎng)殖場所在集體土地未被征收前，各級部門也從未對養(yǎng)殖戶用地行為予以查處或要求其按照規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，故不宜認(rèn)定養(yǎng)殖場為違法建設(shè)?！?018）皖03行賠初1號，第二屆全國法院“百篇優(yōu)秀裁判文書”

五、養(yǎng)殖場具體形成時間無法徹底查清，應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償

對于養(yǎng)殖場性質(zhì)的認(rèn)定，除了考慮相關(guān)法規(guī)的出臺時間外，還要考慮到建筑物形成后將持續(xù)存在，該行為不同于一般的行為，不能籠統(tǒng)地以法不溯及既往原則認(rèn)定其性質(zhì)。涉案建筑物的具體形成時間無法徹底查清，導(dǎo)致其性質(zhì)介于合法與違法之間，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)補(bǔ)償。雖然《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國土資發(fā)〔2007〕220號）、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號，被國土資發(fā)〔2014〕127號廢止）、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）最早出臺時間為2007年，不能籠統(tǒng)地根據(jù)前述規(guī)定認(rèn)定涉案建筑物系違章建筑。但是考慮到涉案建筑物的主體部分系2006年至2010年形成，其中2008年之后最多，橫跨前述文件的出臺時間2007年，且治理養(yǎng)殖場涉及環(huán)境保護(hù)這一根本問題，故該部分建筑物的性質(zhì)介于合法與違法之間，對其酌情補(bǔ)償即可。——（2020）最高法行申1214號

六、養(yǎng)殖場雖然無需辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，但仍應(yīng)當(dāng)辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)備案

《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）規(guī)定，從事設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)通過經(jīng)營者與土地所有權(quán)人約定用地條件，并發(fā)揮鄉(xiāng)級政府的管理作用，規(guī)范用地行為。經(jīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案、土地使用條件、向社會公告并無異議的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議。用地協(xié)議簽訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按要求及時將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門備案，不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的不得動工建設(shè)。根據(jù)上述規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地的使用雖然無需辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，但仍應(yīng)當(dāng)辦理設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)的用地手續(xù)，并報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門備案。當(dāng)事人沒有舉示相應(yīng)證據(jù)證明其依照上述規(guī)定辦理了相應(yīng)手續(xù)，其關(guān)于養(yǎng)殖場不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其已具備合法個體養(yǎng)殖戶的所有法律手續(xù)的主張不能成立?！?017）最高法行申8524號

七、占用河道建設(shè)養(yǎng)殖場、農(nóng)家樂等是否合法？

1.占用河道土地建設(shè)生態(tài)旅游休閑度假區(qū)，從事生態(tài)種植、養(yǎng)殖、垂釣、餐飲服務(wù)等經(jīng)營活動，是否合法，應(yīng)注意以下幾點：當(dāng)事人在涉案土地上建設(shè)相關(guān)建（構(gòu)）筑物，但并未提供證據(jù)證明已取得河道主管機(jī)關(guān)及有關(guān)部門的批準(zhǔn)，違反了《中華人民共和國河道管理條例》第二十五條“在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動，必須報經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門批準(zhǔn)：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；（二）爆破、鉆探、挖筑魚塘；（三）在河道灘地存放物料、修建廠房或者其他建筑設(shè)施；（四）在河道灘地開采地下資源及進(jìn)行考古發(fā)掘的規(guī)定”的規(guī)定。同時，當(dāng)事人亦未辦理相關(guān)手續(xù)，不符合《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》第一條“嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理”的規(guī)定。——（2020)最高法行申6391號2.當(dāng)事人在河道管理范圍內(nèi)土地上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物等，其沒有證據(jù)表明上述建筑物及其所占用的土地具有合法審批手續(xù)，違反了《中華人民共和國河道管理條例》第十六條、第二十四條、第二十五條、第二十六條中關(guān)于為了保障防洪排澇安全，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物等行為的相關(guān)規(guī)定，故其建筑物和地上附著物不具有合法性?！?016）最高法行申2744號

八、對改變設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途、進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)行為的審查

1.原國土資源部、原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）規(guī)定，農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地由經(jīng)營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意。設(shè)施農(nóng)用地審核同意后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體監(jiān)督設(shè)施建設(shè)和用地協(xié)議的實施。設(shè)施用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)。對于未經(jīng)審核同意的設(shè)施農(nóng)用地，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。涉案養(yǎng)殖場在拆除前出租給他人用于家具生產(chǎn)，并非用于養(yǎng)殖。當(dāng)事人主張用于養(yǎng)殖的設(shè)施農(nóng)用地，無需審批，不屬于違章建筑的意見，不能成立。——（2019）最高法行申924號2.國土資發(fā)〔2010〕155號通知第二條第三項規(guī)定，嚴(yán)格把握設(shè)施農(nóng)用地范圍。在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。確需建設(shè)的，必須符合土地利用規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，改變了所承包土地農(nóng)業(yè)用途，既違反合同約定，也違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。——（2017）最高法行申4418號

通過上述案例可以看出，關(guān)于養(yǎng)殖場是否屬于違法建筑的審查認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)主要并綜合考慮政策規(guī)定、建成時間、信賴保護(hù)、違法禁止四方面因素。