沿海地區(qū)海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施（物）拆遷引發(fā)的矛盾糾紛，對工程建設(shè)及漁業(yè)漁區(qū)穩(wěn)定發(fā)展會帶來一定不利影響。為適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和漁民利益，應(yīng)重視漁業(yè)拆遷補(bǔ)償過程中法規(guī)制度不健全、漁民“失海”“失業(yè)”謀生難、不當(dāng)利益謀取和補(bǔ)償兌現(xiàn)不及時等問題，探討建立漁業(yè)拆遷補(bǔ)償制度、促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、解決漁民合理訴求、規(guī)范拆遷補(bǔ)償方式等問題的解決新思路，確保以完善的制度、合理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序，實(shí)施海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施拆遷補(bǔ)償工作。

近年來，隨著改革開放不斷深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要，沿海地區(qū)海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域范圍、漁業(yè)設(shè)施（物）拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，拆遷涉及面以及工作難度越來越大，由此引發(fā)的社會矛盾糾紛也越來越多，日益成為沿海漁區(qū)漁民關(guān)注的焦點(diǎn)。如何解決這些矛盾糾紛問題，維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和漁民利益，已成為沿海地區(qū)促進(jìn)海岸帶工程建設(shè)順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的重要而緊迫課題。筆者從解決矛盾糾紛的視角，分析問題的成因，探討改進(jìn)海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施拆遷補(bǔ)償（以下簡稱“漁業(yè)拆遷補(bǔ)償”）工作的思路和對策建議。

一、漁業(yè)拆遷補(bǔ)償過程中的主要問題

（一）政策法規(guī)不夠完善，拆遷補(bǔ)償工作不盡規(guī)范

截至目前，國家層面尚沒有出臺完善的海岸帶工程建設(shè)或公共利益項(xiàng)目建設(shè)等征用漁業(yè)海域的養(yǎng)殖、捕撈以及漁港碼頭等設(shè)施（物）拆遷補(bǔ)償法規(guī)和配套政策。2013年12月，修訂的《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱“《漁業(yè)法》”）第十四條規(guī)定，“國家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理”；2002年1月實(shí)施的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域使用管理法》”）第三條規(guī)定“海域?qū)賴宜小?，第三十條規(guī)定“因公共利益或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償”，規(guī)定過于籠統(tǒng)，無配套細(xì)則，缺乏可操作性。

漁業(yè)海域的征用拆遷，不同于陸域征地拆遷補(bǔ)償，標(biāo)的物直觀性差，海上清點(diǎn)難度大，且僅發(fā)生于沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，因時間跨度、規(guī)模不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有較大差異。以往實(shí)踐中，一些海岸帶工程建設(shè)起步較早的地區(qū)，如青島市黃島區(qū)，為適應(yīng)港口等建設(shè)需要，以政府規(guī)范性文件的形式出臺征用漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償政策，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，收到較好成效。但多數(shù)地方尚未形成具有法規(guī)效力的相關(guān)政策，在一些海岸帶工程建設(shè)剛剛起步或征用海域規(guī)模不大的地區(qū)，往往是在《漁業(yè)法》《海域使用管理法》總體框架下，采取“一事一議”的方式，以“會議紀(jì)要”形式，臨時性確立拆遷原則、方法步驟以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由海洋與漁業(yè)行政主管部門組織沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等具體實(shí)施。漁業(yè)拆遷補(bǔ)償法規(guī)缺位，未形成統(tǒng)一、規(guī)范的政策標(biāo)準(zhǔn)，不利于實(shí)踐操作的同時，也導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，易形成攀比，成為引發(fā)矛盾糾紛的重要因素。

（二）漁民“失?！薄笆I(yè)”謀生難，對拆遷抱有抵觸情緒

海岸帶工程建設(shè)大多具有重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目的屬性和項(xiàng)目落地施工要求緊的特點(diǎn)，往往一次性征用海域數(shù)百、上千公頃，涉及漁業(yè)單位（戶、漁民）數(shù)百家，拆遷面廣、量大。而漁業(yè)是沿海漁村經(jīng)濟(jì)的重要來源，不少漁民世代以“?！睘榧?、以“漁”為業(yè)，當(dāng)工程建設(shè)征用傳統(tǒng)漁業(yè)海域時，無疑給當(dāng)?shù)貪O民帶來“失?！薄笆I(yè)”的困擾，養(yǎng)殖戶失去重要的生產(chǎn)資料和生活來源，捕撈業(yè)者因停泊碼頭和自然港灣被征用不得不另謀生計。因此，雖然傳統(tǒng)漁業(yè)海域被征用時會獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但從長期生產(chǎn)生活角度考慮，大多數(shù)漁民還是會表現(xiàn)出一些失落心理和抵觸情緒。

（三）受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，蓄意謀取補(bǔ)償現(xiàn)象時有發(fā)生

在漁業(yè)拆遷過程中，一些起步較早的地區(qū)，如青島開發(fā)區(qū)，因港口、造船等大項(xiàng)目建設(shè)用海規(guī)模逐步擴(kuò)大，制訂《青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、青島市黃島區(qū)海域養(yǎng)殖物拆除補(bǔ)償暫行規(guī)定》（青開管發(fā)〔2005〕13號），按不同生產(chǎn)方式、不同類別，分類制訂轄區(qū)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效避免了拆遷過程中清點(diǎn)測量等人為操作可能帶來的不公和矛盾糾紛。一些起步較晚的地區(qū)，因拆遷規(guī)模和涉及面較小，多采取臨時性研究，確定拆遷方法步驟及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對各類漁業(yè)設(shè)施進(jìn)行數(shù)量清點(diǎn)測量，按照核算數(shù)量給予補(bǔ)償。因此，個別養(yǎng)殖戶受利益驅(qū)使，通過一些不正當(dāng)手段蓄意謀取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生，如在清點(diǎn)前突擊加大養(yǎng)殖密度、增加品種數(shù)量，以清點(diǎn)漏落、數(shù)量不符、海域承包合同爭議等理由拒不配合清點(diǎn)而事后訴求補(bǔ)償。當(dāng)這些不正當(dāng)要求得不到滿足時，則糾集群體到有關(guān)部門上訪，一再訴求給予補(bǔ)償，造成不良社會影響。

（四）項(xiàng)目單位拖欠資金，影響拆遷工作進(jìn)展成效

因海岸帶工程項(xiàng)目大多為國家和地方重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目，其征用海域規(guī)模動輒在數(shù)百公頃、上千公頃，需支付拆遷補(bǔ)償資金數(shù)額較大，一次性支付比較困難。因此，地方政府往往與項(xiàng)目單位簽訂分期付款的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，在建設(shè)單位撥付一定數(shù)額補(bǔ)償資金后即組織開展?jié)O業(yè)設(shè)施（物）拆遷。但有時項(xiàng)目單位因故不能按約定及時足額支付補(bǔ)償資金，造成地方政府部門對眾多養(yǎng)殖單位（戶）補(bǔ)償款無法及時兌現(xiàn)，陷于被動工作或拆遷僵局，導(dǎo)致群眾不滿，影響政府在群眾中的威信。

二、改進(jìn)漁業(yè)拆遷補(bǔ)償工作的對策建議

（一）健全漁業(yè)拆遷法規(guī)，完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制

在當(dāng)前海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域規(guī)模不斷擴(kuò)大、漁業(yè)設(shè)施拆遷數(shù)量不斷增加，由此引發(fā)的矛盾糾紛越來越多情況下，建立健全漁業(yè)海域征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制，對于保障海岸帶工程順利建設(shè)、維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和廣大漁民利益，具有十分重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。完善漁業(yè)海域征用拆遷補(bǔ)償制度，建議在《漁業(yè)法》《海域使用管理法》的總體架構(gòu)下，遵循“海域?qū)賴宜小?，明確“非必要，不圍海、不填海、不征用傳統(tǒng)漁業(yè)用?！钡脑瓌t，嚴(yán)格控制圍海填海和征用傳統(tǒng)漁業(yè)用海規(guī)模。按照保障漁業(yè)權(quán)益、維護(hù)漁民利益的指導(dǎo)思想，合理確定漁業(yè)海域征用、拆遷、補(bǔ)償原則。按海域功能用途、使用權(quán)期限，科學(xué)設(shè)定應(yīng)予補(bǔ)償與不予補(bǔ)償?shù)慕缦?。區(qū)分漁業(yè)生產(chǎn)方式和類別，分類設(shè)置補(bǔ)償基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，建立一定時期內(nèi)相對固定而又隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展定期或不定期調(diào)整、便于不同地區(qū)遵照執(zhí)行的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，形成法律制度完善、拆遷規(guī)范有序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、便于實(shí)踐操作的漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償新機(jī)制。

（二）關(guān)注漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，拓寬漁民增收途徑

“失?！薄笆I(yè)”漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)安置，事關(guān)漁民生產(chǎn)生活和漁區(qū)社會穩(wěn)定。建議國家和地方有關(guān)部門將海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域?qū)е聺O民“失海”“失業(yè)”后的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)安置問題，納入重要議事日程，促進(jìn)“失?！睗O民轉(zhuǎn)產(chǎn)和就業(yè)安置。建立海域征用與吸納漁業(yè)勞動力就業(yè)安置相結(jié)合的新機(jī)制，按項(xiàng)目單位征用海域規(guī)模和生產(chǎn)經(jīng)營范圍，優(yōu)先安置“失?！边m齡漁民進(jìn)廠務(wù)工就業(yè)。加強(qiáng)漁民就業(yè)培訓(xùn)，由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等各級政府機(jī)構(gòu)多方籌措資金，設(shè)立再就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)基金，用于扶持45歲以下漁民通過參加技能培訓(xùn)，掌握1門~2門實(shí)用技術(shù)，增強(qiáng)漁民再就業(yè)能力和謀生手段。大力扶持發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先照顧拆遷漁民，圍繞大項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展相關(guān)服務(wù)，廣開致富門路，增加漁民收入。進(jìn)一步完善社會養(yǎng)老保障體系，對達(dá)到一定年齡的“失海”漁民，采取政府扶持與個人承擔(dān)一定比例資金相結(jié)合的優(yōu)惠政策，將其納入社會養(yǎng)老保障范疇，使其老有所養(yǎng)，解除“失海”漁民的后顧之憂。

（三）重視漁民合理訴求，妥善解決矛盾糾紛

漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償中的矛盾糾紛，本質(zhì)上是工程建設(shè)用海與傳統(tǒng)漁業(yè)用海之間的矛盾，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償未能達(dá)到漁民個體預(yù)期，歸根結(jié)底是利益訴求問題。建議在遵循國家重點(diǎn)工程、公共利益項(xiàng)目用海優(yōu)于漁業(yè)用海原則的前提下，充分考慮維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和廣大漁民利益，重視和解決漁民合理訴求。著重處理好項(xiàng)目建設(shè)需求與漁業(yè)設(shè)施拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與漁業(yè)產(chǎn)出效益、漁民眼前利益與長期利益之間的關(guān)系，正確把握拆遷補(bǔ)償原則、尺度，通過規(guī)范的拆遷程序、統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有序開展?jié)O業(yè)拆遷，減少和避免矛盾糾紛。

要堅(jiān)持公平公正原則，解決漁民合理訴求，凡是按規(guī)定應(yīng)給予解決的，則依法依規(guī)解決。要敢于直面矛盾，對確屬無理要求的，則做好政策解釋和思想政治工作，不亂開口子，不隨意承諾，以免引發(fā)事端。對個別無故拖延或抗拒拆遷的，要堅(jiān)持正面教育和反面警示相結(jié)合，采取多種方式做好說服動員，逐步擴(kuò)大成效，縮小“圈子”，促使其態(tài)度上轉(zhuǎn)變、行動上配合，以保障工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

（四）及時足額兌現(xiàn)補(bǔ)償，切實(shí)維護(hù)漁民利益

海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施拆遷與補(bǔ)償，是一項(xiàng)事關(guān)涉海工程建設(shè)順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)性工作，也是關(guān)系到廣大漁民利益、漁業(yè)長足發(fā)展和漁區(qū)社會穩(wěn)定的重要而復(fù)雜的群眾性工作。建議結(jié)合海岸帶工程建設(shè)需要和漁業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)需要與漁業(yè)拆遷進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式及漁民切身利益的關(guān)系，明確建設(shè)單位征用漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償資金支付方式和標(biāo)準(zhǔn)，督促項(xiàng)目單位從維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，本著對廣大漁民負(fù)責(zé)的態(tài)度，確保補(bǔ)償資金及時撥付到位。還要講求工作方式方法，堅(jiān)持漁業(yè)拆遷與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償同步，改變先拆遷后補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法，避免因項(xiàng)目單位資金拖欠造成拆遷工作被動，切實(shí)維護(hù)漁民利益和漁區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

作者：潘懷福

作者單位：青島西海岸新區(qū)（黃島區(qū)）海洋事業(yè)發(fā)展中心

本文發(fā)表于《中國水產(chǎn)》雜志2022年第4期