最高院：對因歷史原因形成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋 不宜一律認定為違法建筑

裁判要點

1.在房屋征收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機關(guān)應(yīng)當在征收之前依法予以甄別，作出處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建筑，不予征收補償；違法拆除因歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機關(guān)沒有充分證據(jù)證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應(yīng)當將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償?shù)捻椖?、?shù)額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數(shù)額。

2.所謂《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定的“依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理”，是指按照土地管理法及其實施條例以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律、法規(guī)規(guī)定，依法判斷、準確認定征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑是否屬于違法建筑。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2018）最高法行申5425號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）梁承志。

委托代理人楊念平、李群杰。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)貴港市港北區(qū)人民政府。

法定代表人黃英梅。

委托代理人黃運迎。

委托代理人譚振裕。

再審申請人梁承志因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)貴港市港北區(qū)人民政府（以下簡稱港北區(qū)政府）強制拆除房屋及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2018年1月30日作出的（2017）桂行終1380號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年7月17日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

1994年11月3日，貴港市土地管理局向貴城鎮(zhèn)三合村公所頒發(fā)貴港市地證字第9×3號《建設(shè)用地批準書》，載明土地用途為村辦企業(yè)、住宅、拆遷安置。1995年，貴港市建設(shè)委員會給貴城鎮(zhèn)三合村公所頒發(fā)貴地規(guī)管字9×1號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，土地用途為企業(yè)用地及宅基地。1996年4月1日，貴港市貴城鎮(zhèn)三合村民委員會同意劃撥一塊長10米、寬4.4米、面積44平方米的集體宅基地給梁承志建房。1997年8月13日，貴港市人民政府（以下簡稱貴港市政府）向梁承志頒發(fā)貴國用（1997）字第××號國有土地使用證。2000年1月10日，貴港市土地管理局給梁承志換發(fā)新證，該證注明土地類型為國有劃撥土地，土地使用人為梁承志，土地用途為住宅，土地等級為一等三級，使用權(quán)面積44平方米。

2013年11月10日，貴港市政府作出貴政通（2013）23號《關(guān)于征收高鐵站前廣場建設(shè)項目范圍內(nèi)房屋的決定》并附《貴港市高鐵站前廣場建設(shè)項目國有土地上房屋征收補償安置方案》（以下簡稱補償安置方案），主要內(nèi)容：貴港市中心城區(qū)房屋建設(shè)市場指導(dǎo)價格,磚混結(jié)構(gòu)一等價格為2200元每平方米，二等為2050元每平方米；貴港市中心城區(qū)級別基準地價，住宅類三級均價為1179元每平方米，上限為1449元每平方米，下限為984元每平方米。2014年2月28日，貴港市政府印發(fā)貴政發(fā)（2014）5號《貴港市人民政府關(guān)于印發(fā)貴港市中心城區(qū)房屋征收與補償暫行辦法的通知》（以下簡稱5號通知）。5號通知第七條規(guī)定，對因歷史原因造成手續(xù)不全的房屋，本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實的原則，只辦理有國有（集體）土地使用證和屬于本村組（社區(qū)）集體經(jīng)濟組織一戶一宅的房屋征收，四層（含）以下建筑面積或四層以上的建筑總建筑面積200平方米（含）以內(nèi)的部分，在房屋征收期限內(nèi)簽訂協(xié)議書的，根據(jù)房屋建成的年限，按《貴港市中心城區(qū)房屋市場指導(dǎo)價格》規(guī)定的補償標準一定比例給予補助；不簽訂協(xié)議書的，按違法建筑依法拆除。該文件附件2為貴港市中心城區(qū)級別基準地價表，附件5為附屬設(shè)施遷移補償標準，附件6為房屋特殊裝修補償標準。征收房屋過程中，梁承志不同意房屋征收補償安置方案，未與征收部門簽訂房屋征收補償協(xié)議。2015年12月起，貴港市住房與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會（以下簡稱貴港市住建委）對項目范圍內(nèi)未簽訂房屋征收補償協(xié)議的房屋進行評估。2016年11月1日，山東貴恒信房地產(chǎn)土地評估經(jīng)紀有限公司（以下簡稱貴恒信公司）對梁承志的房屋作出《房屋征收補償分戶估價預(yù)評結(jié)果報告》，主要內(nèi)容：估價對象的建筑面積為磚混結(jié)構(gòu)284.24平方米，鐵棚面積58.52平方米，房屋用途為住宅，總層數(shù)六層。房屋建筑評估總價=284.24×2180+58.52×191=630820元，房屋土地評估總價=土地面積×土地單價=49.72×1449=72044元。房屋總價格：630820元+72044元=702864元。2016年11月16日，貴港市高鐵廣場項目建設(shè)指揮部作出《貴港市城區(qū)房屋征收調(diào)查表》并附《補償匯總表》，主要內(nèi)容：梁承志被征收的住宅、土地及鐵棚評估價702864元，附屬設(shè)施遷移3910元，房屋特殊裝修費84597.85元，搬遷費2842.4元，臨時安置費17054.4元，補償金額共計811269元。上述項目、價格與5號通知規(guī)定的補償項目價格一致。2017年2月21日，港北區(qū)政府將梁承志房屋強制拆除。實施強制拆除前，港北區(qū)政府對其屋內(nèi)物品及房屋設(shè)施情況進行錄像，并制作建筑物財物登記表。根據(jù)錄像反映，在港北區(qū)政府對梁承志房屋進行強制拆除前，梁承志對室內(nèi)物品已進行過清理和撤離，房內(nèi)僅剩下抽油煙機、床等少量日常生活用品。2017年3月3日，梁承志提起本案行政訴訟，請求確認港北市政府強制拆除其房屋的行為違法，恢復(fù)房屋原狀，無法恢復(fù)房屋原狀的，應(yīng)當按照現(xiàn)行市場價格，賠償房屋價值損失3282240元及屋內(nèi)物品損失50萬元，包括電視機、微波爐、名貴藥材、煙酒、名表、金銀首飾等財物。

貴港市中級人民法院（2017）桂08行初45號行政判決認為，港北區(qū)政府提供的、用以證明貴港市住建委認定梁承志的房屋屬違法建設(shè)并委托港北區(qū)政府強制拆除等證據(jù)，所指向的房屋面積和編號，均與梁承志房屋不一致，與本案不存在關(guān)聯(lián)性。港北區(qū)政府對梁承志房屋實施強制拆除，未作出違法建筑認定和限期拆除的決定，未經(jīng)書面催告履行，亦未作出強制執(zhí)行決定，強制執(zhí)行程序違法。梁承志的房屋納入貴港市高鐵站前廣場建設(shè)項目征收范圍，對于該房屋的價格，已由房屋征收部門依法組織委托評估，梁承志知悉評估內(nèi)容但并未申請復(fù)核，且評估價格的依據(jù)為補償安置方案中公布的貴港市中心城區(qū)房屋建設(shè)市場指導(dǎo)價格，評估結(jié)論客觀合理，足以填補其同時期的實際損失。港北區(qū)政府在強拆前未對房內(nèi)物品盡到清理保存義務(wù)，違法強拆擴大梁承志損失，依法應(yīng)予賠償。結(jié)合港北區(qū)政府提供的錄像，對梁承志屋內(nèi)物品損失，應(yīng)酌情予以賠償，酌定賠償10000元。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項的規(guī)定，判決確認港北區(qū)政府強制拆除房屋行為違法，港北區(qū)政府賠償梁承志712864元。梁承志不服，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2017）桂行終1380號行政判決認為，貴恒信公司出具的評估報告，經(jīng)貴港市住建委公示后，梁承志未在規(guī)定的時間內(nèi)申請復(fù)核，該評估報告合法有效，可作為征收補償?shù)囊罁?jù)。涉案房屋屬于因歷史原因未經(jīng)審批建設(shè)、手續(xù)不全的私人建筑，與手續(xù)齊全的合法建筑不同。但是，港北區(qū)政府沒有依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條的規(guī)定，對該房屋是否屬于違法建筑進行調(diào)查認定和處理，強拆行為違法，應(yīng)當依法賠償。港北區(qū)政府應(yīng)參照5號通知規(guī)定的房屋征收補償項目、標準，及梁承志戶補償匯總表所列補償項目、標準對其進行賠償，即在一審判決賠償房屋、土地、鐵棚及屋內(nèi)物品損失費712864元的基礎(chǔ)上，增加賠償附屬設(shè)施遷移費3910元，房屋特殊裝修費84597.85元，搬遷費2842.4元，臨時安置費17054.4元，共計賠償821269元。對于屋內(nèi)物品損失，除自行制作的清單外，并無相關(guān)購物發(fā)票、實物照片、視聽資料等證據(jù)佐證，該項請求缺乏事實依據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項的規(guī)定，判決維持一審判決第一項，確認強制拆除房屋行為違法；變更判決第二項，賠償梁承志損失共計821269元。

梁承志申請再審稱：1.港北區(qū)政府選擇評估機構(gòu)時，未告知梁承志參與。評估機構(gòu)未入戶調(diào)查、實地查勘，整體評估報告和分戶評估報告沒有兩名以上注冊地產(chǎn)評估師簽字，評估報告也未按照法定方式送達梁承志，該評估報告認定事實錯誤，評估報告不合法。應(yīng)當以當前房地產(chǎn)市場價格，認定梁承志的房屋損失。2.港北區(qū)政府違法強制拆除行為，導(dǎo)致梁承志無法對屋內(nèi)物品損失舉證，應(yīng)當承擔舉證不能的后果。請求撤銷二審判決第二項，將其發(fā)回重審或者依法改判。

港北區(qū)政府答辯稱：1.本案評估機構(gòu)經(jīng)由法定程序選擇，評估結(jié)果依照評估程序和規(guī)范作出，體現(xiàn)的是市場評估價格，可以作為梁承志的房屋賠償標準。梁承志主張按每平方米6500元的價格賠償，缺乏事實依據(jù)。2.梁承志對于屋內(nèi)物品損失價值未能盡到初步舉證責(zé)任，依法不應(yīng)支持。請求維持一、二審判決，駁回梁承志的再審申請。

本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政強制法》第三十四至三十七條、第四十四條規(guī)定，行政機關(guān)依法作出行政決定后，當事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依法實施強制執(zhí)行。作出強制執(zhí)行決定前，行政機關(guān)應(yīng)當事先催告當事人履行義務(wù)。當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當充分聽取當事人的意見，事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當采納。經(jīng)催告當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定，予以強制執(zhí)行。對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十四條亦規(guī)定，市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當依法加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。本案中，港北區(qū)政府沒有提供有效證據(jù)證明，實施強制拆除前，對梁承志未進行產(chǎn)權(quán)登記的房屋進行調(diào)查，作出違法建筑認定并限期拆除的決定，未經(jīng)書面催告履行程序，亦未聽取梁承志的陳述、申辯，未作出行政強制執(zhí)行決定，強制拆除行為嚴重違反法律規(guī)定。一、二審判決確認港北區(qū)政府強制拆除梁承志房屋行為違法，并無不當。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時的違法行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，造成損失的，受害人有依法獲得行政賠償?shù)臋?quán)利。也就是說，只有合法權(quán)益受到違法行政行為的侵犯，造成損失，才屬于行政賠償?shù)姆秶贿`法行政行為未造成當事人合法權(quán)益損害的，不予行政賠償。在房屋征收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機關(guān)應(yīng)當在征收之前依法予以甄別，作出處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建筑，不予征收補償；違法拆除因歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機關(guān)沒有充分證據(jù)證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應(yīng)當將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償?shù)捻椖?、?shù)額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數(shù)額。1996年梁承志獲得涉案土地準許其建房。港北區(qū)政府至今沒有提供充分證據(jù)證明，梁承志通過合法交易獲得的土地上的房屋屬于違法建筑。鑒于此，二審判決將梁承志的土地、房屋視為合法建筑，按照市場評估價格和征收補償方案確定的補償項目和標準，依法判決港北區(qū)政府賠償梁承志房屋、裝修費、搬遷費、臨時安置費等共計821269元，符合本案事實及法律規(guī)定，本院予以支持。梁承志主張，本案評估機構(gòu)選定及評估程序不合法，評估報告認定事實錯誤，應(yīng)當以當前房地產(chǎn)市場價格予以評估賠償。但是，行政賠償?shù)哪康脑谟趶浹a損失。本案評估報告僅僅是認定房屋損失的證據(jù)，梁承志未在法定期限內(nèi)對該評估報告提出異議，且未提供證據(jù)證明評估結(jié)果存在實質(zhì)性錯誤，也未提供證據(jù)證明，評估時點的市場價格與判決時的市場價格發(fā)生重大且明顯的變化，按照評估報告賠償其房屋損失不足以彌補其損失，僅以評估機構(gòu)選定程序違法、評估程序違法等理由否定評估報告的證據(jù)證明效力，理由不能成立。梁承志還主張，港北區(qū)政府違法強制拆除行為，導(dǎo)致梁承志無法對屋內(nèi)物品損失舉證，應(yīng)當承擔舉證不能的后果。其該項主張的實質(zhì)，是對生效判決認定的屋內(nèi)物品損失數(shù)額有異議。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，確實應(yīng)當由被告承擔舉證責(zé)任。但是，在被告也不能提供證據(jù)對損失數(shù)額予以證明的情況下，并非必須按照原告提出的賠償項目和數(shù)額，判決被告承擔行政賠償責(zé)任。確定行政賠償數(shù)額，必須要有基本的事實依據(jù)。在雙方對損失情況均不能舉證證明的情況下，法官應(yīng)當根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，酌定損失數(shù)額。本案中，根據(jù)查明事實，強制拆除前梁承志對室內(nèi)物品已進行過清理和搬離，房內(nèi)僅剩下抽油煙機、床等少量日常生活用品，結(jié)合梁承志提出的賠償請求，法官酌定10000元損失,具有事實依據(jù)。梁承志的該項申請再審理由，亦不能成立。

應(yīng)當指出的是，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應(yīng)當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。所謂“依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理”，是指按照土地管理法及其實施條例以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律、法規(guī)規(guī)定，依法判斷、準確認定征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑是否屬于違法建筑。本案中，貴港市政府發(fā)布的5號通知第七條規(guī)定，對因歷史原因造成手續(xù)不全的房屋，“在房屋征收期限內(nèi)簽訂協(xié)議書的，根據(jù)房屋建成的年限，按《貴港市中心城區(qū)房屋市場指導(dǎo)價格》規(guī)定的補償標準一定比例給予補助；不簽訂協(xié)議書的，按違法建筑依法拆除。”上述內(nèi)容與依法認定違法建筑的理念和標準相悖，違反法律、法規(guī)規(guī)定，本院予以指正。鑒于本案生效判決并未按照上述規(guī)定處理，判決結(jié)果符合法律規(guī)定，本案不予再審。

綜上，梁承志的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回梁承志的再審申請。

審判長 郭修江

審判員 熊俊勇

審判員 劉艾濤

二〇一八年十一月二十一日

法官助理 黃寧暉

書記員 陳清玲