養(yǎng)殖場環(huán)保禁養(yǎng)案件中行政機關(guān)作出強制拆除決定應當遵循法定程序

【裁判要旨】

行政機關(guān)作出強制拆除決定應當遵循法定程序。根據(jù)《行政強制法》第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條及第四十四條的規(guī)定，行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應當事先書面催告當事人履行義務，當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯，行政機關(guān)應當充分聽取當事人的意見。對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。

【案件事實】

原告張寶明不服被告北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱夏各莊鎮(zhèn)政府）作出的強制拆除決定書，于2018年6月15日向本院提起行政訴訟。本院受理后，依法向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。2018年8月10日本院組織雙方進行了證據(jù)交換，并依法組成合議庭，于2018年8月16日公開開庭審理了本案。原告張寶明及其委托代理人侯志濤、葛世偉、被告夏各莊鎮(zhèn)政府之委托代理人任高建、崔艷霞到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

2018年6月12日，被告夏各莊鎮(zhèn)政府作出京平夏強拆字[2018]第54號《強制拆除決定書》（以下簡稱被訴強拆決定），主要內(nèi)容是：當事人：該建筑所有人，?。ǖ兀┲罚簵罡髑f村。2018年6月，夏各莊鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)有違法行為，遂予立案調(diào)查。經(jīng)查，2018年6月于北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)擅自建設的房屋的違法建設，無鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十八條、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條之規(guī)定，北京市平谷區(qū)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府決定于2018年6月12日對該違法建設予制發(fā)了《限期拆除決定書》（京平鎮(zhèn)（）鄉(xiāng)限拆字[2018]第號），你（單位）未按照規(guī)定自行拆除相關(guān)建設。依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條的規(guī)定，本行政機關(guān)決定，于2018年6月19日后對該建筑組織強制拆除。如不服本決定，可在接到本決定書之日起60日內(nèi)向北京市平谷區(qū)人民政府申請行政復議，也可以在6個月內(nèi)直接向北京市平谷區(qū)人民法院提起行政訴訟。

原告張寶明訴稱，原告是北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)楊各莊人。被告在原告的房屋門口張貼了落款日期為2018年6月12日的京平夏催字[2018]54號《催告通知書》和被訴強拆決定。原告認為，被告作出被訴強拆決定的行政行為主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序，故請求判決予以撤銷，具體理由如下：

一、被告作出的被訴強拆決定主要證據(jù)不足。

（一）被訴強拆決定應當載明卻未載明具體的當事人，被告只是在抬頭部分填寫了“該建筑所有人”，并未寫明明確具體的當事人名稱。被告應當查明且能夠查明其認為的違法建筑物的所有權(quán)人，但被告并未查明，僅在文書中填寫“該建筑所有人”就將被訴強拆決定張貼在涉案建筑物上，故被告作出的被訴強拆決定沒有查明當事人，沒有事實依據(jù)，主要證據(jù)不足。

（二）被訴強拆決定認為“該建筑所有人”于2018年6月建設房屋無鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，沒有證據(jù)支持，涉案建筑物不是在2018年6月建設，且被告也無證據(jù)證明其張貼被訴強拆決定的建筑物為違法建筑物。

（三）被訴強拆決定并未標明需要拆除的建筑物及其范圍，被告決定于2018年6月19日后對違法建筑組織強制拆除，但未明確違法建筑的坐落位置、構(gòu)造、面積等具體情況，也沒有明確需拆除的建筑面積等情況，即被告在未明確需強制拆除的標的物的情況下即作出被訴強拆決定，主要證據(jù)不足。

二、被告作出被訴強拆決定適用的法律法規(guī)錯誤。被告依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條之規(guī)定作出被訴強拆決定，適用法律法規(guī)錯誤，《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定“本章規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門負責處理的違法行為，市人民政府確定由有關(guān)執(zhí)法部門或者機構(gòu)處理的，按照市人民政府的規(guī)定執(zhí)行?！倍侗本┦谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》第六章規(guī)定的規(guī)劃行政主管部門負責處理的違法行為中，并沒有強制拆除無鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的建設的情形，故被告以《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條作為其組織強制拆除的法律依據(jù)，明顯適用法律法規(guī)錯誤。

三、被告作出被訴強拆決定違反法定程序。

（一）被告作出被訴強拆決定前，未進行立案、調(diào)查、尤其是未調(diào)查核實涉案建筑物的所有人和建筑物的坐落位置、構(gòu)造、面積等具體情況，更未對涉案建筑物所有人即原告進行詢問，也未告知該建筑物所有人即原告享有陳述和申辯的權(quán)利等，故被告的行政行為因違反法定程序而應予以撤銷。

（二）《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十四條明確規(guī)定行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應當事先將書面催告書送達當事人。催告當事人履行義務，當事人收到催告書后有陳述和申辯的權(quán)利。經(jīng)催告后，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定。本案中，被告在同一日即2018年6月12日作出《催告通知書》和被訴強拆決定，并將上述文書同時張貼在涉案建筑物上。被告雖作出《催告通知書》，但未明確履行義務的期限，被告在未經(jīng)當事人主動履行，也未在確定當事人逾期仍不履行的情況下，在作出《催告通知書》同時即作出被訴強拆決定，未在催告后給當事人留出一定的履行期限，更剝奪了當事人的陳述和申辯的權(quán)利，違反了法定程序。

（三）《催告通知書》和被訴強拆決定送達程序違法，《行政強制法》第三十八條規(guī)定：“催告書、行政強制執(zhí)行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達?！北辉V強拆決定在未查明該建筑物的實際所有人的情況下，僅列明“該建筑所有人”，沒有明確具體的受送達當事人而無效。被告未向當事人直接送達《催告通知書》和被訴強拆決定，也沒有按照《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定的其他送達方式向當事人送達，而是將《催告通知書》和被訴強拆決定張貼在涉案建筑物上，該送達方式不合法，送達程序違反法律規(guī)定。

綜上所述，被告作出的被訴強拆決定主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序，為維護原告的合法權(quán)益，故訴至法院，請求：

1、依法判決撤銷被告于2018年6月12日作出的被訴強拆決定；

2、訴訟費由被告承擔。

原告張寶明在法定期限內(nèi)向本院提交了下列證據(jù)，并在庭審中出示：1.土地承租合同書，證明原告土地的合法來源等；2.原告身份證復印件，證明原告的訴訟主體資格；3.現(xiàn)場照片3張，證明被告為原告送達被訴強拆決定的事實及原告從事養(yǎng)殖的事實；4.被訴強拆決定，證明被告的行政行為。

被告夏各莊鎮(zhèn)政府辯稱：

一、被告具有查處、拆除本轄區(qū)內(nèi)違法建設的法定職責。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由鄉(xiāng)，鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查處、拆除違法建設的法定職責。二、被告認定涉案建筑物屬于違法建設正確。本市行政區(qū)域全部為規(guī)劃區(qū)，原告未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，擅自在平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)楊各莊村西建建筑物，其行為違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定，所建涉案建筑屬于違法建設，被告作出的被訴強拆決定認定的事實清楚，綜上，請人民法院駁回原告的訴訟請求。

被告夏各莊鎮(zhèn)政府在法定期限內(nèi)向本院提交以下證據(jù)，并在庭審中出示:

1.違法建設數(shù)據(jù)提取工作底圖，證明涉案建設情況；

2.北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)關(guān)于張寶明違法占地違法建設情況的說明、規(guī)劃審批情況的函，證明原告未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，涉案建設屬于違法建設。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》系被告夏各莊鎮(zhèn)政府行使職權(quán)的法律依據(jù)。

經(jīng)庭審質(zhì)證，被告對原告提供的證據(jù)持以下質(zhì)證意見：對證據(jù)1-2的真實性認可；對證據(jù)3-4的真實性認可，證明目的不認可。原告對被告提供的證據(jù)持以下質(zhì)證意見：對證據(jù)1的合法性、關(guān)聯(lián)性、證明目的均不認可，該圖不能反映原告房屋的具體位置及現(xiàn)狀，且系復印件，證據(jù)來源只有口頭陳述，沒有其他證據(jù)佐證；對證據(jù)2中情況說明的合法性、關(guān)聯(lián)性、證明目的均有異議，該情況說明未對房屋的地理位置進行準確的定位及描述，記載的土地面積和建筑面積與涉案建筑的實際面積均不符，且被訴強拆決定沒有記載面積，故該情況說明記載的基本事實不清且無法與被訴強拆決定相關(guān)聯(lián)，另外，該情況說明記載的日期和內(nèi)容顯示被告在北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會回函前即認定涉案建筑屬于違法占地、違法建設項目，沒有任何農(nóng)業(yè)部門及相關(guān)其他部門的審批手續(xù)，被告無權(quán)作出上述認定；對證據(jù)2中的回函不認可，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會官網(wǎng)未對鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證辦理的相關(guān)事宜進行信息公開，被告在情況說明中未對涉案建筑的現(xiàn)狀位置予以明確，回函記載情況說明所示內(nèi)容未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證屬于沒有事實依據(jù)，故回函記載的內(nèi)容與被訴強拆決定不具備關(guān)聯(lián)性，且回函只是勾畫未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，并未對涉案建筑的合法性予以評判，不能證明涉案建筑屬于違法建設。

本院對上述證據(jù)認證如下：原告提供的證據(jù)1、2真實，證明目的成立，本院予以采納；證據(jù)3真實，能夠證明被告送達被訴強拆決定的方式，對此證明目的本院予以采納，對其他證明目的本院不予采納；證據(jù)4系被訴行政行為，不屬于證據(jù)。被告提供的證據(jù)均系其執(zhí)法過程中收集、形成，能夠證明案件來源及被告向規(guī)劃和國土部門詢問原告建設房屋的審批情況及回函情況，本院予以采納，但不能證明被告作出被訴強拆決定符合法律規(guī)定，對此證明目的本院不予采納。

經(jīng)審理查明，2002年10月24日，張寶明、李淑斌與楊各莊村委會簽訂《土地承包合同書》，約定張寶明、李淑斌承包土地2.03畝，承包期限30年。2003年至2007年，原告在上述土地上建設北京金花鑫旺達養(yǎng)殖場。2018年5月5日，被告夏各莊鎮(zhèn)政府作出京平夏政文[2018]139號《關(guān)于楊各莊村張寶明違法占地違法建設情況的說明》，請規(guī)劃和國土部門對張寶明在楊各莊村的違法占地、違法建設項目給予認定。2018年5月8日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會回函，主要內(nèi)容為：位于夏各莊鎮(zhèn)楊各莊村的京平夏政文[2018]139號所示內(nèi)容,未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。2018年6月12日，被告夏各莊鎮(zhèn)政府作出京平夏限拆字[2018]54號《限期拆除通知書》、京平夏催字[2018]第54號《催告通知書》和被訴強拆決定，并于當日將三份文書粘貼在被訴建筑物上。原告不服被告作出的被訴強拆決定，向本院提起行政訴訟。

本院認為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！备鶕?jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，結(jié)合本市實際情況制定的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十八條規(guī)定：“按照本條例規(guī)定應當取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證、臨時鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證而未依法取得或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證、臨時鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，以及農(nóng)民使用原有宅基地進行村民住宅建設，違反規(guī)劃許可管理的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和市人民政府有關(guān)規(guī)定進行處理?！币罁?jù)上述規(guī)定，被告夏各莊鎮(zhèn)政府有權(quán)查處本轄區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證進行建設的違法行為。

關(guān)于原告對被告夏各莊鎮(zhèn)政府的法律依據(jù)所提異議，原告認為：1、原告建設行為發(fā)生在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施之前，根據(jù)法不溯及既往的原則，涉案建筑不適用上述法律依據(jù)；2、被訴強拆決定依據(jù)的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條的規(guī)定為由規(guī)劃行政主管部門負責處理的違法行為，不包括未辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的情形，故適用法律法規(guī)錯誤。對此，本院認為：

1、依據(jù)原告建設行為發(fā)生時有效的《城市規(guī)劃法》、《北京市城市規(guī)劃條例》的相關(guān)規(guī)定，其進行建設時也應經(jīng)過規(guī)劃主管部門批準，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施后，涉案建筑仍持續(xù)存在，故被告依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的相關(guān)規(guī)定對涉案建筑進行查處的行為并無不當；

2、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定：“本章規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門負責處理的違法行為，市人民政府確定由有關(guān)執(zhí)法部門或者機構(gòu)處理的，按照市人民政府的規(guī)定執(zhí)行?！倍凑铡侗本┦谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》第六十八條的規(guī)定，未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正，涉案建筑未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，并非由規(guī)劃行政主管部門負責處理的違法行為，故被訴強拆決定依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條的規(guī)定作出，適用法律法規(guī)錯誤，被訴行政行為違法。

行政機關(guān)作出強制拆除決定應當遵循法定程序。根據(jù)《行政強制法》第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條及第四十四條的規(guī)定，行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應當事先書面催告當事人履行義務，當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯，行政機關(guān)應當充分聽取當事人的意見。對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。本案中，被告夏各莊鎮(zhèn)政府同時作出限期拆除通知、催告通知和被訴強拆決定，未保障原告陳述和申辯的權(quán)利以及獲得司法救濟的權(quán)利，且被訴強拆決定未載明涉案建筑的權(quán)利人、位置和面積，被告夏各莊鎮(zhèn)政府的執(zhí)法程序違法。

綜上，被告夏各莊鎮(zhèn)政府作出的被訴強拆決定適用法律法規(guī)錯誤，程序違法，應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）、（三）項之規(guī)定判決如下：

撤銷被告北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)人民政府于二〇一八年六月十二日作出的京平夏強拆字[2018]第54號《強制拆除決定書》。

案件受理費五十元，由被告北京市平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)人民政府負擔（于本判決生效后七日內(nèi)交納）。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于北京市第三中級人民法院。