中國生物多樣性立法現(xiàn)狀與未來

我國十八大、十九大報告以及“十三五”規(guī)劃綱要均對生物多樣性保護提出了明確要求，生物多樣性保護已經(jīng)成為我國一項重要的政策主張。為全面落實習近平生態(tài)文明思想的嚴密法治觀，我國不斷完善生物多樣性保護法律法規(guī)體系，旨在用最嚴格制度保護生物多樣性。目前我國生物多樣性立法正在穩(wěn)步推進，形成了廣受認可的保護理念、邏輯嚴謹?shù)姆煽蚣堋?/span>完備充實的制度體系，為生物多樣性保護工作提供了完善的法律保障。未來我國生物多樣性保護立法應(yīng)當深入貫徹整體性立法目標，可以考慮建立以《生物多樣性保護法》為統(tǒng)領(lǐng)的生物多樣性保護法律體系，實現(xiàn)生物多樣性保護法律制度的有效配置，以便于應(yīng)對復(fù)雜多元的生物多樣性保護問題。

廣受認可的生物多樣性保護理念

生物多樣性保護理念在多部環(huán)境資源類法律中得到確認，具備明確法律地位。黨的十八大、十九大報告肯定了生物多樣性保護的重要性，并且進一步明確了構(gòu)建生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)的具體要求。加強生物多樣性保護的政治導(dǎo)向已經(jīng)為我國《環(huán)境保護法》《生物安全法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《長江保護法》等多部現(xiàn)行法律所吸收，通過“原則性+專門性”條款相結(jié)合的方式予以確認。例如《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)保領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律，第三十條將保護生物多樣性作為開發(fā)利用自然資源的限定條件之一。《生物安全法》第二條將保護生物多樣性劃入適用范圍。《野生動物保護法》第一條將維護生物多樣性和生態(tài)平衡作為立法目的。《森林法》第二十八條將維護生物多樣性視為森林資源保護所發(fā)揮的功能之一。《長江保護法》作為生態(tài)保護領(lǐng)域的最新立法，第四十二條關(guān)于水生野生動植物保護的條款實際上也以保護生物多樣性為目的。在未來即將出臺的《國家公園法》《自然保護地法》《濕地法》中，保護生物多樣性將繼續(xù)作為重要立法內(nèi)容。簡言之，按照目前環(huán)境法律體系的分類，保護生物多樣性已經(jīng)成為環(huán)境資源類和生態(tài)保護類法律的基本共識。

邏輯嚴謹?shù)纳锒鄻有员Ｗo法律框架

我國先后制定修訂了50多部與生物多樣性保護相關(guān)的法律法規(guī)，不僅涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全等多領(lǐng)域，而且涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等多層次立法。

生態(tài)保護領(lǐng)域，針對森林、草原、海洋、河湖和濕地等多種類型的生態(tài)系統(tǒng)，我國相應(yīng)出臺《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《長江保護法》等法律，《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等行政法規(guī)，《濕地保護管理規(guī)定》《國家級森林公園管理辦法》等部門規(guī)章，《江蘇省濕地保護條例》等地方性法規(guī)。

防止外來物種入侵領(lǐng)域，雖尚缺乏專門法律予以規(guī)制，但新近生效的《生物安全法》第六十條規(guī)定，國家加強對外來物種入侵的防范和應(yīng)對，保護生物多樣性。其他規(guī)定散見于《野生動物保護法》《農(nóng)業(yè)法》《畜牧法》《種子法》《動物防疫法》等相關(guān)法律、《森林蟲害防治條例》等行政法規(guī)、《進境植物檢疫禁止進境物名錄》等部門規(guī)章、《沈陽外來物種防治管理暫行辦法》等地方性法規(guī)。

生物遺傳資源保護領(lǐng)域，關(guān)于遺傳資源與惠益分享的法律條款主要集中于《生物安全法》《畜牧法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《種子法》等法律、《野生植物保護條例》等法規(guī)、《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》等部門規(guī)章、《云南省生物多樣性保護條例》等地方性法規(guī)。

生物安全領(lǐng)域，形成由基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性的《生物安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《基因工程安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》等專門性法規(guī)和規(guī)章為基石的法律體系。

環(huán)境資源類法律為生物多樣性專門立法指明了方向，生物多樣性相關(guān)立法的發(fā)展為生物多樣性專門立法奠定了堅實基礎(chǔ)，均有益于未來《生物多樣性保護法》的順利出臺。

完備充實的生物多樣性保護制度體系

在生物多樣性保護法律框架已經(jīng)基本成型的背景下，系統(tǒng)化的法律制度體系是實現(xiàn)生物多樣性整體保護的必要保障。基于生物多樣性保護領(lǐng)域的共通性，目前已經(jīng)形成了相對成熟且日趨完善的具體法律制度，如行政許可制度、風險評估制度和環(huán)境監(jiān)測制度等。其中行政許可制度作為運用最為廣泛的制度之一，是一種事前預(yù)防性手段，能夠有效地防范可能造成生物多樣性減損的風險因素。除上述共性制度外，還形成了許多具備領(lǐng)域特色的專門制度。生態(tài)保護領(lǐng)域的分區(qū)管理制度，防止外來物種入侵領(lǐng)域的環(huán)境影響評價制度、檢驗檢疫制度，生物遺傳資源保護領(lǐng)域的確權(quán)制度，生物安全領(lǐng)域的轉(zhuǎn)基因生物強制性標識制度等，都為生物多樣性保護法律體系提供有力的制度保障。

生物多樣性保護立法的未來展望

結(jié)合我國生物多樣性保護工作的現(xiàn)實需求與法治基礎(chǔ)，為了進一步發(fā)揮生物多樣性法律體系的指引和保障作用，未來仍需從以下三方面予以推進。

一是明確生物多樣性整體保護的立法目標。既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和資源合理利用的相互關(guān)系，也要推動生物多樣性四大具體領(lǐng)域的協(xié)同保護，實現(xiàn)遺傳資源、生物物種和生態(tài)系統(tǒng)的全面覆蓋。

二是研究制定一部基礎(chǔ)性、政策性、協(xié)調(diào)性的《生物多樣性保護法》。生物多樣性保護作為關(guān)涉人類命運的重要社會問題，應(yīng)當以生物多樣性領(lǐng)域為基點立法，注重生物多樣性法律體系內(nèi)部的有效銜接，形成更具整體性系統(tǒng)性的法律體系。

三是合理配置生物多樣性保護法律制度。既要推動現(xiàn)有各項制度的均衡發(fā)展，也要以“環(huán)境權(quán)力—環(huán)境權(quán)利”的二元架構(gòu)作為配置標準，發(fā)揮多元參與、公私治理的協(xié)同作用，追求合作共治的制度目標。