常紀(jì)文：《長江保護(hù)法》制定的若干問題

前不久，新華社授權(quán)發(fā)布十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃共116件。其中《長江保護(hù)法》被列入第一類項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，長江生態(tài)環(huán)境問題突出，除了執(zhí)法不嚴(yán)，更深層原因在于：一是改革開放中因法制不健全導(dǎo)致歷史環(huán)境問題越積累越多，越積累越嚴(yán)重；二是由于立法分割缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌造成的立法空白；三是現(xiàn)有的專門法律相互間銜接和協(xié)調(diào)也有不足；四是體制機(jī)制不順造成出現(xiàn)一些誰都無權(quán)管、誰都不愿管以及部門間監(jiān)管尺度和標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題。

因此，《長江保護(hù)法》的制定需要以現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題和上述立法問題為導(dǎo)向，體現(xiàn)特殊性規(guī)范要求和方法的綜合性。這部法律的制定也是中國環(huán)境法律體系形成后，按照現(xiàn)實(shí)需要開展立法整合的一個(gè)應(yīng)用立法創(chuàng)新試點(diǎn)。

1 立法的總體思路是什么？

關(guān)于立法定位，首先，應(yīng)當(dāng)定位為“保護(hù)”法，內(nèi)容要以如何保護(hù)長江的生態(tài)環(huán)境展開。為了維護(hù)法律的銜接性，也要設(shè)立對長江流域開發(fā)利用的原則性或者宣誓性規(guī)定。

其次，以綜合性調(diào)整為主。立法地位應(yīng)當(dāng)與《水法》《水土保持法》《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等專項(xiàng)法律一樣，屬于一般性法律，以《憲法》為根本遵循，以《物權(quán)法》等基本法律為立法指導(dǎo)，以《水法》《水污染防治法》等專項(xiàng)法律的規(guī)定為方法支撐。因此，要在相關(guān)的法條設(shè)立與其他法律銜接的立法指引接口，以體現(xiàn)其綜合性和協(xié)調(diào)性。

關(guān)于立法目的，加強(qiáng)山水林田湖草、上中下游和水上、水面、水下、水底的綜合協(xié)調(diào)管理，改善長江流域的總體生態(tài)功能，提升生態(tài)文明建設(shè)的績效與水平。

關(guān)于立法思路，按照特殊的現(xiàn)實(shí)問題、特殊的立法目的、特殊的方法開展立法。

現(xiàn)在社會(huì)上有一種思維，那就是一出現(xiàn)問題，就習(xí)慣性地批評立法有問題。對于長江經(jīng)濟(jì)帶出現(xiàn)的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全問題，是執(zhí)法不嚴(yán)造成的，可以完善配套的考核等機(jī)制，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法；是立法不健全造成的，要系統(tǒng)地梳理現(xiàn)有的法律有哪些方法上的欠缺，然后針對性地建立可操作的特殊方法，即以特殊的體制、原則、制度、機(jī)制、責(zé)任予以解決。

例如，基于不同區(qū)域不同發(fā)展定位開展差別化考核，解決一些生態(tài)保護(hù)區(qū)域以環(huán)境為代價(jià)追求GDP的問題；基于國有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，可以建立長江流域自然資產(chǎn)管理對山水林田湖草綜合管理的模式，替代傳統(tǒng)的一些監(jiān)管方法。當(dāng)然，把現(xiàn)有的法律調(diào)整方法予以整合，也是立法創(chuàng)新，體現(xiàn)立法的特殊性。

關(guān)于立法方法，為了保證實(shí)施力，建議以管區(qū)域、管行業(yè)為主，盡量依靠現(xiàn)有的專門法律管企業(yè)，為此可建立考核評價(jià)體系、執(zhí)法和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系、綜合監(jiān)測體系，信息共享體系、流域空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的司法體系等，不要復(fù)制《水法》《水土保持法》《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價(jià)法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》等法律已有的規(guī)定，也不要全部推翻這些法律設(shè)立的法律制度另行設(shè)立全新的制度。為了保障實(shí)施效果，還要完善上述法律法規(guī)等，讓它們發(fā)揮更好作用，在各自的調(diào)整領(lǐng)域打好生態(tài)環(huán)境法治基礎(chǔ)。

2 建議圍繞七方面加強(qiáng)立法設(shè)計(jì)

一是宣布國家關(guān)于長江保護(hù)的方針和政策。要解放思想，實(shí)事求是，確立保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，在保護(hù)中發(fā)展和在發(fā)展中保護(hù)的原則。

二是處理全局和屬地的關(guān)系，即處理好流域生態(tài)建設(shè)、資源保護(hù)、污染防治的整體性和屬地利益分配的關(guān)系，處理好流域監(jiān)管和屬地監(jiān)管的關(guān)系，設(shè)立地方黨委和政府決策的環(huán)境影響評價(jià)制度。

三是處理好上游、中游和下游的保護(hù)聯(lián)動(dòng)問題，從“三江源”到上海，從干流和一二級(jí)支流到大型湖泊，采取信息共享、市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集聚規(guī)劃、生態(tài)補(bǔ)償、污染應(yīng)急、水壩修建論證等措施。

四是處理好水量、水質(zhì)和水生態(tài)的綜合保護(hù)關(guān)系，水量、水質(zhì)是根本，水源地保護(hù)是重點(diǎn)，水土保持是基礎(chǔ)，生物多樣性是保護(hù)成效的表征。

五是處理好工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)(交通等)的綠色化，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的綠色化。

六是協(xié)調(diào)流域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)關(guān)系，把水、草地、濕地、國家公園連起來，防止生態(tài)碎片化。

七是體現(xiàn)地方立法的協(xié)同化與協(xié)調(diào)性，可以通過掛牌督辦、中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察等措施，提升權(quán)威，震懾地方保護(hù)主義；促進(jìn)流域執(zhí)法與地方執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、尺度、方法的協(xié)同化，促進(jìn)流域司法和守法的一致性。

3 具體制度建設(shè)上還有哪些考量？

在管理和監(jiān)督體制方面，按照流域監(jiān)管體制改革方案的要求，建議設(shè)立協(xié)調(diào)性議事機(jī)構(gòu)長江保護(hù)委員會(huì)。辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在生態(tài)環(huán)境部。同時(shí)建議設(shè)立單列的綜合執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)測機(jī)構(gòu)。

為了防止部門監(jiān)管分割和國家投資的重復(fù)化，提升監(jiān)管的綜合績效，建議組建長江流域綜合執(zhí)法隊(duì)伍，開展包括水資源、水污染、水生態(tài)、水運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源開采等方面的綜合執(zhí)法；建議統(tǒng)籌開展長江水量、泥沙、水生態(tài)、水環(huán)境的綜合監(jiān)測，可考慮不要全盤推倒重新構(gòu)建，毀掉已有的工作基礎(chǔ)和優(yōu)勢。

另外，建議加強(qiáng)人大對長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督，要求政府、檢察院、法院每年向同級(jí)人大常委會(huì)專門匯報(bào)綜合保護(hù)的情況。

在制度建設(shè)方面，重點(diǎn)解決區(qū)域、行業(yè)、部門職責(zé)和工作的相互打通問題。

一是在信息共享方面，《土壤污染防治法》的制定為部門間信息共享樹立了一個(gè)榜樣，《長江保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)有所作為，解決部門間水質(zhì)和水量信息不共享的問題，解決上游、中游和下游的信息不共享問題。

二是對于有跨區(qū)域環(huán)境影響的工業(yè)園區(qū)的建設(shè)問題，要加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)的區(qū)域溝通，加強(qiáng)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)管理，如長江中下游水質(zhì)中磷超標(biāo)問題突出，主要是長江流域一些城市的磷化工產(chǎn)業(yè)集聚，歷史遺留的磷石膏堆場存量巨大，新增的量也大，須從全流域的角度建立統(tǒng)一的規(guī)劃管控制度和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，予以規(guī)范解決。

在執(zhí)法和司法方面，按照流域設(shè)立長江流域生態(tài)環(huán)境法院和綜合執(zhí)法隊(duì)伍要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，流域管轄和屬地管轄的關(guān)系問題。流域分為一級(jí)、二級(jí)甚至三級(jí)、四級(jí)支流，管轄的范圍往上溯源到底有多遠(yuǎn)才算科學(xué)，需要界定，否則一些省市縣的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和司法，基本上都屬于流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)忙不過來，管不了也管不好。

建議針對長江流域的一、二級(jí)甚至三、四級(jí)支流，采取分級(jí)監(jiān)管和分級(jí)司法。

此外，要解決經(jīng)費(fèi)欠缺的問題，建議設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如設(shè)立長江流域的公益保護(hù)基金，專門用于長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)。還要建立流域地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防預(yù)報(bào)制度，提高保護(hù)的科學(xué)性。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

(常紀(jì)文)