2015年《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察》文章：《野生動(dòng)物保護(hù)法》存在的問(wèn)題與修改建議

本文來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察》2015年第1期   作者：常紀(jì)文 等人

目前，野生動(dòng)物保護(hù)法律問(wèn)題眾多，而自1989年施行至今的《野生動(dòng)物保護(hù)法》僅于2004年和2009年作過(guò)兩次小的修正。為了進(jìn)一步保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，在十八屆四中全會(huì)“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本目標(biāo)”的指導(dǎo)下，有必要圍繞立法目的、野生動(dòng)物的概念及范圍、如何科學(xué)地保護(hù)野生動(dòng)物的棲息地、野生動(dòng)物的福利以什么方式入法、野生動(dòng)物保護(hù)的福利標(biāo)準(zhǔn)如何建立、利用野生動(dòng)物應(yīng)遵守哪些社會(huì)公德、如何科學(xué)設(shè)計(jì)野生動(dòng)物的致害補(bǔ)償制度、對(duì)食用野生動(dòng)物如何進(jìn)行法律定性、是否允許對(duì)國(guó)內(nèi)外民眾開放狩獵許可、如何對(duì)待野生動(dòng)物表演、如何鼓勵(lì)和支持社會(huì)參與和監(jiān)督野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)、野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管體制如何科學(xué)配置、如何強(qiáng)化野生動(dòng)物國(guó)際貿(mào)易監(jiān)管等社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的全面修改開展深入研究。

一、《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的

(一)法律問(wèn)題

關(guān)于立法目的能否包括開發(fā)和利用野生動(dòng)物的問(wèn)題，目前爭(zhēng)議很大。有的專家認(rèn)為，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》在立法目的中雖然言及野生動(dòng)物保護(hù)，但其主要目的是保證人類對(duì)野生動(dòng)物的可持續(xù)利用。它的潛在思想是為了利用而保護(hù)或者保護(hù)的目的在于更好地利用。有的專家認(rèn)為，這一立法目的不僅造成了目前野生動(dòng)物日趨減少的現(xiàn)況，更不符合人與自然和諧可持續(xù)發(fā)展的原則。他們進(jìn)而指出，將“保護(hù)”與“合理利用”并列在立法目的中顯然是不合適的，原因如下：首先，保護(hù)的目的不是利用，野生動(dòng)物保護(hù)的核心價(jià)值應(yīng)是維護(hù)生態(tài)平衡和生物多樣性，而資源價(jià)值在生態(tài)文明的背景下不能提升到核心價(jià)值層面。其次，目前野生動(dòng)物保護(hù)面臨的最大威脅恰恰來(lái)自于人類對(duì)其各種合法或非法的利用。第三，“合理利用”的提法本身就難以界定，如在實(shí)踐中很多人以“保護(hù)”之名行“利用”之實(shí)?；诖耍兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》應(yīng)該回歸“保護(hù)野生動(dòng)物”的初衷和本意上來(lái)，為保護(hù)野生動(dòng)物提供法律保障。

關(guān)于立法目的如何處理人與動(dòng)物關(guān)系的問(wèn)題，有的專家從價(jià)值觀引導(dǎo)立法的重要作用出發(fā)，認(rèn)為利用屬于管理的范圍，不應(yīng)當(dāng)作為《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的。當(dāng)前，越來(lái)越多的國(guó)家淡化人類中心主義價(jià)值觀，把野生動(dòng)物作為人類的伙伴來(lái)對(duì)待，保護(hù)野生動(dòng)物的福利和尊嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)人類的自覺(jué)性。如我國(guó)仍然將“利用”作為立法目的，與這個(gè)趨勢(shì)是相背離的。野生動(dòng)物不是人類開發(fā)利用的對(duì)象和工具，我們應(yīng)在價(jià)值觀上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，把野生動(dòng)物作為人類的好伙伴來(lái)對(duì)待。然而，有的專家提出相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為很多人還處于貧困狀態(tài)，法律如不讓利用野生動(dòng)物，則不符合現(xiàn)在的國(guó)情。立法目的和法律制度應(yīng)繼續(xù)包括開發(fā)利用野生動(dòng)物這一內(nèi)容，但價(jià)值觀應(yīng)從以經(jīng)濟(jì)利益為中心轉(zhuǎn)向以環(huán)境價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、動(dòng)物尊嚴(yán)等并重的方向，逐步減少開發(fā)和利用野生物。

關(guān)于立法目的如何處理物種保護(hù)和生物多樣性的問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，現(xiàn)有《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的的主要問(wèn)題在于傳統(tǒng)的“物種保護(hù)”與“生物多樣性保護(hù)”理念相悖而行。傳統(tǒng)的物種保護(hù)以物種及保護(hù)區(qū)的保護(hù)為主，強(qiáng)調(diào)限制利用的原則;而生物多樣性保護(hù)不僅重視物種多樣性，也重視生態(tài)多樣性及遺傳多樣性，在內(nèi)涵、時(shí)間、空間上強(qiáng)調(diào)全面性、整體性保護(hù)與可持續(xù)利用的原則。所以，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)矯正傳統(tǒng)物種保護(hù)的狹隘生態(tài)保護(hù)觀念，使之融合到更加系統(tǒng)化、整體性的生物多樣性保護(hù)理念中。

(二)立法建議

上述觀點(diǎn)，各有各的價(jià)值判斷，各有各的邏輯起點(diǎn)和立法期盼。立法得著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、注重國(guó)際接軌。為此，《野生物保護(hù)法》的修改，應(yīng)當(dāng)注意國(guó)際社會(huì)的主流作法，尊重野生動(dòng)物的獨(dú)特存在價(jià)值，不將野生動(dòng)物作為純粹的資源予以利用，把生態(tài)平衡和動(dòng)物保護(hù)作為長(zhǎng)期的立法目的。但是立法也得立足于現(xiàn)實(shí)，解決現(xiàn)實(shí)中存在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。野生動(dòng)物作為自然資源，在中國(guó)被開發(fā)利用幾千年了，很多地方目前仍然存在馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物的傳統(tǒng)，許多農(nóng)民以馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物和開展相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為生，如果一律予以取消，這些人的生存和就業(yè)轉(zhuǎn)型就成了大問(wèn)題，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。另外，法律是人制定的，難以逃避對(duì)人的利益的考慮。也就是說(shuō)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的在修改時(shí)，基于其是保護(hù)野生動(dòng)物的專門法律，可以在第一條回避利用野生動(dòng)物的問(wèn)題。但是，在該法規(guī)定適用范圍的第二條中，可以規(guī)定利用野生動(dòng)物必須遵守保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境的要求。也就是說(shuō)，該法仍然可以將野生動(dòng)物作為一種資源來(lái)對(duì)待，但不能把利用或者合理利用野生動(dòng)物納入立法目的?，F(xiàn)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)越來(lái)越人道的生態(tài)文明社會(huì)，立法目的的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變價(jià)值觀，不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的資源利用、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不能弱化其生態(tài)價(jià)值和獨(dú)特價(jià)值，為此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)限制人類利用野生動(dòng)物的范圍和程度。只有這樣，才能淡化人類中心主義的價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)人的利益、動(dòng)物價(jià)值和生態(tài)平衡的統(tǒng)一。

另外，各種野生動(dòng)物在維護(hù)生態(tài)平衡和生物多樣性方面具有難以估量的作用，應(yīng)對(duì)所有的野生動(dòng)物予以原則上的全面保護(hù)，建立人類與野生動(dòng)物共生共存的和諧關(guān)系。為此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》在修改立法目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的保護(hù)重點(diǎn)物種的觀念，堅(jiān)持全面保護(hù)和全方位保護(hù)的理念，既保護(hù)物種多樣性，也保護(hù)生態(tài)多樣性及遺傳多樣性。

基于以上分析，可以把《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條修改為：“為保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，維持生態(tài)多樣性及遺傳多樣性，建設(shè)生態(tài)文明，制定本法?！?/span>

二、野生動(dòng)物的定義及范圍

(一)法律問(wèn)題

關(guān)于野生動(dòng)物是否包括馴養(yǎng)動(dòng)物的問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，“野生動(dòng)物”范疇?wèi)?yīng)回歸到詞語(yǔ)的本意，即“野生動(dòng)物”是與“馴化類動(dòng)物”相對(duì)的概念，“野生動(dòng)物”應(yīng)當(dāng)是野化的、自然生長(zhǎng)的動(dòng)物，馴養(yǎng)繁殖的(包括救助的)不以放歸野外生存為目的的動(dòng)物不能算作野生動(dòng)物。有的專家認(rèn)為，這個(gè)范圍過(guò)窄，對(duì)于人工馴養(yǎng)繁殖的動(dòng)物，立法可以以列舉的方式規(guī)定哪些動(dòng)物在多少代以內(nèi)算野生動(dòng)物，過(guò)了規(guī)定的代數(shù)就納入農(nóng)場(chǎng)動(dòng)物或者經(jīng)濟(jì)動(dòng)物予以管理，如經(jīng)過(guò)特許，可以買賣甚至商業(yè)利用。有的專家指出，對(duì)于人工馴養(yǎng)繁殖的珍貴、瀕危動(dòng)物，如熊、虎等，無(wú)論是多少代，都應(yīng)屬于野生動(dòng)物。

關(guān)于“三有”野生動(dòng)物的界定，有的專家認(rèn)為，其源于“物種保護(hù)”理念，即為了防止人為或自然因素導(dǎo)致物種滅絕，通過(guò)特定程序評(píng)估、確認(rèn)“珍貴、瀕?！钡任锓N，繼而加強(qiáng)重點(diǎn)防控與保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)此類物種的永續(xù)。反對(duì)者認(rèn)為，“三有”是一個(gè)功利的概念，野生動(dòng)物的歸類不應(yīng)以對(duì)人是否有用或數(shù)量上是否瀕危作為判斷依據(jù)。有的專家認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)在時(shí)間、空間上是相互依存的，物種與物種之間、物種與自然之間的關(guān)系也是一體的?！叭小币吧鷦?dòng)物的界定，人為地促進(jìn)了特定物種的繁衍、發(fā)展，但也破壞了生態(tài)環(huán)境的整體性、統(tǒng)一性，出現(xiàn)了物種的“貴賤論”，形成了“有益”與“有害”物種的“割裂”。但有的專家認(rèn)為，“三有”的定義并沒(méi)有錯(cuò)誤，問(wèn)題在于如何界定“有益”。在不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段，由于人們所處的利益基礎(chǔ)不同，對(duì)有益的判斷標(biāo)準(zhǔn)也不同。以前，有益的標(biāo)準(zhǔn)往往考慮的是對(duì)人的經(jīng)濟(jì)利益，而現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)利益和生物多樣性利益。他們建議，《野生動(dòng)物保護(hù)法》要與時(shí)俱進(jìn)地明確“三有”的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于野生動(dòng)物的范圍，有的專家指出，現(xiàn)行立法通過(guò)列舉式的方法規(guī)定野生動(dòng)物的范圍，并形成以名錄為中心的保護(hù)模式，存在以下問(wèn)題：第一，范圍窄，未列入名錄的動(dòng)物，不受保護(hù)或受保護(hù)的程度很低，不利于生態(tài)的保護(hù)和物種的平等保護(hù)。第二，重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄更新遲緩。該名錄自1989年制定以來(lái)一直未作實(shí)質(zhì)性更新，大量瀕危物種未及時(shí)列入保護(hù)名錄，保護(hù)力度很難得到加強(qiáng)。專家們建議，對(duì)保護(hù)名錄進(jìn)行更新，不應(yīng)是根據(jù)動(dòng)物是否對(duì)人有用來(lái)確定，而應(yīng)根據(jù)動(dòng)物在自然界中的地位來(lái)確定。有的專家認(rèn)為，保護(hù)范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，除了珍貴、瀕危、有經(jīng)濟(jì)價(jià)值等物種外，許多在生態(tài)系統(tǒng)中扮演重要角色以及受到嚴(yán)重威脅的動(dòng)物，都應(yīng)受到法律的保護(hù)，如應(yīng)將所有兩棲類、爬行類、鳥類和絕大多數(shù)哺乳類等陸棲脊椎動(dòng)物納入受法律保護(hù)的野生動(dòng)物范圍，為此，需要修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條第2款關(guān)于野生動(dòng)物的定義。

(二)立法建議

基于以上分析，出于和國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)公約接軌的考慮，在此次修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的界定不應(yīng)過(guò)急，不應(yīng)僅限于純粹處于野外和被救助的來(lái)自野外的動(dòng)物，也應(yīng)把一些馴養(yǎng)繁殖的動(dòng)物納入進(jìn)去。對(duì)于人工馴養(yǎng)繁殖的動(dòng)物，立法可以采取分類管理的方式，對(duì)于如熊、虎等動(dòng)物，無(wú)論是多少子代，都應(yīng)屬于野生動(dòng)物;對(duì)于其他動(dòng)物，如一些種類的魚，野外種群數(shù)量恢復(fù)后，人工馴養(yǎng)繁殖的子代(如子三代)，經(jīng)過(guò)審批，按照經(jīng)濟(jì)動(dòng)物予以處理，允許其商業(yè)利用。

由于“珍貴、瀕?！焙汀叭小币吧鷦?dòng)物的稱謂被動(dòng)物保護(hù)界廣泛詬病，可以考慮廢棄現(xiàn)行分類標(biāo)準(zhǔn)和這些稱謂。按照生態(tài)文明的要求，修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條第2款關(guān)于野生動(dòng)物的定義，將現(xiàn)有的野生動(dòng)物分為珍貴、瀕危野生動(dòng)物、數(shù)量急劇減少的野生動(dòng)物、受人類影響的野生動(dòng)物、對(duì)維護(hù)生態(tài)平衡有益的動(dòng)物、可以馴養(yǎng)繁殖的動(dòng)物和不可馴養(yǎng)繁殖的動(dòng)物等種類，也可以生態(tài)效益、社會(huì)效益和科研價(jià)值作為“三有”標(biāo)準(zhǔn)。但在行政管理資源有限的情況下，既要形成全面保護(hù)的體系，也要根據(jù)事情的輕重緩急，建立一定的優(yōu)先保護(hù)體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)“珍貴、瀕危”等物種的重點(diǎn)和優(yōu)先保護(hù)。因此，在對(duì)待立法保護(hù)范圍問(wèn)題上，既需要適度擴(kuò)張，又需要融合現(xiàn)有的優(yōu)先分級(jí)機(jī)制形成多層次、全面的保護(hù)體系，以更好的維護(hù)生物的多樣性。

關(guān)于野生動(dòng)物的范圍，應(yīng)當(dāng)健全定期或者不定期更新名錄的制度，擴(kuò)大《野生動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù)范圍。應(yīng)以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的理念為指導(dǎo)，重點(diǎn)保護(hù)和普遍保護(hù)相結(jié)合，正面清單和負(fù)面清單相結(jié)合，制定全面、細(xì)致的規(guī)定，明確哪些應(yīng)予以重點(diǎn)保護(hù)，哪些應(yīng)予以一般保護(hù)，哪些應(yīng)只予以人道關(guān)懷，以及保護(hù)的主體、期限、條件等。

三、野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)

(一)法律問(wèn)題

關(guān)于棲息地的劃定，有的專家認(rèn)為，是一種針對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行的行政管制措施。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定國(guó)有土地或者集體土地可以通過(guò)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)入承包經(jīng)營(yíng)，因此野生動(dòng)物棲息地不可避免地與承包經(jīng)營(yíng)土地存在交叉重疊的問(wèn)題。一旦某個(gè)區(qū)域被列入棲息地名錄，意味著對(duì)處于棲息地內(nèi)及周邊的居民產(chǎn)生了一種法律上的行為約束，使特定主體背負(fù)了以前未曾承擔(dān)的法律義務(wù)，限制了其人身權(quán)和基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生的財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果不科學(xué)、合理劃分野生動(dòng)物棲息地，而是過(guò)大、過(guò)嚴(yán)，如果不給予補(bǔ)償，會(huì)限制過(guò)多人的權(quán)利或者過(guò)分限制人的權(quán)利，最后會(huì)導(dǎo)致集體違反法律規(guī)定以捍衛(wèi)自己利益的現(xiàn)象。因此，棲息地并不是數(shù)量越多越好，也不是面積越大越好，而是需要在決策時(shí)作出利益衡量，平衡生態(tài)利益與特定主體利益之間的關(guān)系。

關(guān)于棲息地與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園等區(qū)域如何銜接保護(hù)的問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，應(yīng)充分重視棲息地保護(hù)在野生動(dòng)物保護(hù)中的地位，建議考慮結(jié)合生態(tài)紅線的概念和劃定指南，將自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、森林公園以及其他尚未納入管理體系的棲息地進(jìn)行梳理、整合，改變范圍重疊、管理要求不一致、主管部門職責(zé)不明晰的混亂局面，通過(guò)法律制定或者修改，規(guī)定嚴(yán)格的保護(hù)和管理要求，強(qiáng)化對(duì)棲息地的保護(hù)。有的專家認(rèn)為，野生動(dòng)物棲息地與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)在一定程度上是重合的，因此，立法應(yīng)該單獨(dú)規(guī)定野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)，并明確野生動(dòng)物棲息地設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職能。

(二)立法建議

關(guān)于棲息地的劃定，應(yīng)當(dāng)以必需為劃定的基礎(chǔ)。由于棲息地具有明顯的環(huán)境特性，其劃定不僅是劃定野生動(dòng)物的生存家園，也是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。要達(dá)到全面保護(hù)野生動(dòng)物棲息地這一效果，必須從土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)及土地用途管制問(wèn)題入手，能夠依法征收的予以征收，能夠補(bǔ)償?shù)挠枰匝a(bǔ)償，能夠共同受益的實(shí)現(xiàn)共同受益，不能就地保護(hù)的采取遷出保護(hù)的措施。只有通過(guò)平衡生態(tài)利益與特定主體現(xiàn)實(shí)利益的關(guān)系，才能使相關(guān)人自覺(jué)自愿地支持棲息地的劃定，支持棲息地的保護(hù)，并參與棲息地的管理。

關(guān)于棲息地與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園等區(qū)域如何銜接保護(hù)的問(wèn)題，可以借鑒世界自然保護(hù)同盟關(guān)于保護(hù)區(qū)的分類體系來(lái)完善我國(guó)各類保護(hù)區(qū)的分類體系。首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，使自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園當(dāng)然地成為野生動(dòng)物棲息地。如果一些風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)不符合野生動(dòng)物棲息地的標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)加強(qiáng)野生動(dòng)物棲息地的空間管制，在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園以外，還需要增設(shè)專門的野生動(dòng)物棲息保護(hù)地的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的條件和程序增設(shè)。一旦棲息地的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)得到統(tǒng)一，下一步就應(yīng)明確一體化的監(jiān)管職責(zé)。無(wú)論是自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，還是國(guó)家公園，應(yīng)當(dāng)把野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)作為硬指標(biāo)予以考核，以明確相關(guān)區(qū)域監(jiān)管部門對(duì)屬地的野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)職責(zé)。

四、野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖與商業(yè)利用

(一)法律問(wèn)題

關(guān)于是否取消野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖和商業(yè)性利用問(wèn)題，有的學(xué)者認(rèn)為不能取消，因?yàn)橹袊?guó)自古以來(lái)有馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物的傳統(tǒng)，很多人依靠此類活動(dòng)謀生。很多一線專家認(rèn)為，馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物是否被允許，應(yīng)針對(duì)其行為目的予以區(qū)別對(duì)待。如以促進(jìn)野生動(dòng)物野外種群的健康繁衍為目的，可以適當(dāng)允許。應(yīng)建立馴養(yǎng)繁殖審批體系以外的獨(dú)立科學(xué)委員會(huì)，對(duì)物種的野外種群數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)信息梳理，并建立針對(duì)性的馴養(yǎng)繁殖名錄。從現(xiàn)實(shí)上看，馴養(yǎng)繁殖的陸生和兩棲野生動(dòng)物，大都難以適應(yīng)野外環(huán)境，存活率很低，難以增加野外種群的數(shù)量，相反地，野生動(dòng)物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖鼓勵(lì)了人們對(duì)野生動(dòng)物的消費(fèi)，刺激了市場(chǎng)需求，增加了野外盜獵現(xiàn)象，還嚴(yán)重威脅野外的瀕危物種，因此應(yīng)全面禁止陸生野生動(dòng)物和受保護(hù)的其他野生動(dòng)物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖。不過(guò)，有的學(xué)者指出，立即完全禁止商業(yè)性馴養(yǎng)養(yǎng)殖，目前難以做到，可以通過(guò)制定名錄的方法，逐漸減少可以馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物的種類?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)文明的社會(huì)，修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，在逐漸減少馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物種類的同時(shí)，還應(yīng)提高馴養(yǎng)繁殖許可證的頒發(fā)門檻，對(duì)從事馴養(yǎng)繁殖國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的單位和個(gè)人，對(duì)于具體的馴養(yǎng)從業(yè)者，要規(guī)定相應(yīng)的資格條件和設(shè)施、設(shè)備、資金等野生動(dòng)物福利保護(hù)的基本標(biāo)準(zhǔn)。有的專家從監(jiān)管的角度出發(fā)認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖過(guò)程的監(jiān)管，馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物者必須保證馴養(yǎng)繁殖全過(guò)程符合國(guó)際野生動(dòng)物福利保護(hù)的基本要求。此外，還應(yīng)建立種源、繁殖、養(yǎng)殖、疾病、檢疫、死亡和尸體處理的檔案制度，以利于動(dòng)物種源的確定和譜系的建立，保證出售動(dòng)物來(lái)源的合法性，查證動(dòng)物的基本需求是否得到滿足，動(dòng)物疾病是否得到防控等。

關(guān)于現(xiàn)有民營(yíng)珍貴、瀕危動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)如何處理的問(wèn)題，一些專家指出，虎、熊養(yǎng)殖業(yè)是我國(guó)特定歷史時(shí)期的遺留物，雖然其建立和審批初衷是利用人工養(yǎng)殖滿足市場(chǎng)對(duì)虎、熊等制品的需求，減少對(duì)野外動(dòng)物個(gè)體的獵捕壓力，但是實(shí)際效果卻適得其反，在不斷上漲的需求之下，非法貿(mào)易和野外盜獵并未明顯減少。有的專家認(rèn)為，修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)徹底取締虎、熊等珍貴、瀕危動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)，并嚴(yán)格監(jiān)管野生動(dòng)物養(yǎng)殖活動(dòng)。法律禁止虎、熊等珍貴、瀕危動(dòng)物養(yǎng)殖活動(dòng)后，還需對(duì)飼養(yǎng)場(chǎng)現(xiàn)存的動(dòng)物及其遺存的器官等實(shí)施監(jiān)管，通過(guò)個(gè)體標(biāo)記、控制繁育、改善動(dòng)物福利等措施妥善安置飼養(yǎng)場(chǎng)殘留的動(dòng)物。

(二)立法建議

關(guān)于是否取消野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖和商業(yè)性利用問(wèn)題，不宜取消以科研和促進(jìn)野外種群數(shù)量恢復(fù)為目的的馴養(yǎng)繁殖。此類馴養(yǎng)繁殖的許可須建立在科研必要性和野外種群數(shù)量的科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上。對(duì)于商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖，在一個(gè)人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，就業(yè)問(wèn)題突出，就業(yè)轉(zhuǎn)型艱難，且目前馴養(yǎng)繁殖的野生動(dòng)物數(shù)量龐大，很難立即完全禁止，但可以采取分步走的措施，通過(guò)制定名錄的方法逐漸減少可以馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物的種類。此外，為了提高野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖條件，必須規(guī)定野生動(dòng)物的福利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和馴養(yǎng)繁殖的資質(zhì)條件，建立記錄野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖全部活動(dòng)的檔案制度。

關(guān)于現(xiàn)有民營(yíng)珍貴、瀕危動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)如何處理的問(wèn)題，修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，可以采取兩種措施：其一，采取一刀切的方法，禁止商業(yè)馴養(yǎng)和繁殖虎、獅、熊等瀕危野生動(dòng)物，徹底取締虎、熊等珍貴、瀕危動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)。對(duì)于現(xiàn)有飼養(yǎng)場(chǎng)的監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)采取政府接管和補(bǔ)償?shù)姆绞接枰蕴幚?。政府接管后，?duì)于現(xiàn)有飼養(yǎng)場(chǎng)的野生動(dòng)物，可以盡量疏散到全國(guó)各地，予以人性處理。其二，國(guó)家參考1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》的做法，委托有關(guān)部門研究和制定珍貴、瀕危動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)型和退出機(jī)制，制定退出計(jì)劃，取消熊膽等藥用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不得再用熊膽等珍貴、瀕危野生動(dòng)物器官制藥，支持熊膽等重要的替代產(chǎn)品研發(fā)和推廣，鼓勵(lì)社會(huì)、企業(yè)以及社會(huì)組織積極參與這一轉(zhuǎn)型和退出機(jī)制。但無(wú)論采取何種措施，對(duì)飼養(yǎng)場(chǎng)遺存的國(guó)家禁止交易的野生動(dòng)物尸體、器官，如虎皮、虎骨等，不宜銷毀，可以在嚴(yán)格監(jiān)管之下采取封存、轉(zhuǎn)做科研等措施予以妥善處理。

五、野生動(dòng)物的狩獵許可及其轉(zhuǎn)讓

(一)法律問(wèn)題

關(guān)于在野生動(dòng)物數(shù)量眾多的地方是否允許開放狩獵權(quán)的問(wèn)題，有的專家提出，法律應(yīng)全面禁止娛樂(lè)性狩獵、商業(yè)性狩獵和炫耀性狩獵，通過(guò)規(guī)范種群管理措施，允許行政監(jiān)管部門選擇性地獵殺部分個(gè)體，以保證物種合理的環(huán)境承載量。而有的專家認(rèn)為，我國(guó)法律一直承認(rèn)民間合法的狩獵行為，如果一味地禁止民間對(duì)野生動(dòng)物的捕殺，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是市場(chǎng)需求仍然存在，法律禁止只會(huì)增加合法取得的難度進(jìn)而刺激價(jià)格上漲，很高的利潤(rùn)反而導(dǎo)致盜獵更加猖獗，加速了物種的滅絕;二是將影響以獵捕為生或者以利用相關(guān)產(chǎn)品為生的特定群體的生活，如果沒(méi)有有效的補(bǔ)償政策，國(guó)家和社會(huì)保護(hù)野生動(dòng)物的成本將完全轉(zhuǎn)嫁于這類群體之上，有失公允。基于此，對(duì)于過(guò)剩的野生動(dòng)物，可以經(jīng)過(guò)合法的渠道允許民間進(jìn)行娛樂(lè)性狩獵和商業(yè)性狩獵。但是因?yàn)殪乓葬鳙C違反社會(huì)道德，應(yīng)當(dāng)予以禁止。

關(guān)于允許狩獵的區(qū)域和對(duì)象的問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，在自然保護(hù)區(qū)應(yīng)全面禁止任何野生動(dòng)物的娛樂(lè)性和商業(yè)性狩獵;在自然保護(hù)區(qū)外的毗連區(qū)域，也應(yīng)禁止任何陸生脊椎野生動(dòng)物的娛樂(lè)性和商業(yè)性狩獵，禁止任何受保護(hù)魚類和受保護(hù)無(wú)脊椎動(dòng)物的商業(yè)性利用。對(duì)于給人類帶來(lái)?yè)p失的受保護(hù)野生動(dòng)物的捕捉和給人類帶來(lái)?yè)p失的非保護(hù)脊椎野生動(dòng)物的捕捉或者獵殺，須經(jīng)科學(xué)評(píng)估。

關(guān)于狩獵權(quán)的規(guī)范問(wèn)題，有的專家提出，建立科學(xué)的狩獵制度須承認(rèn)一般狩獵權(quán)的可流通性，如拍賣?？梢孕Х旅绹?guó)的做法，規(guī)定狩獵權(quán)人和土地使用權(quán)人的野生動(dòng)物保護(hù)義務(wù)，但法律要對(duì)流通范圍進(jìn)行限制，必須明確指出狩獵權(quán)是針對(duì)特定品種、數(shù)量野生動(dòng)物的狩獵權(quán)。獲取狩獵權(quán)并不意味著可以任意捕殺野生動(dòng)物，否則要依據(jù)法律追究其責(zé)任。狩獵場(chǎng)收入應(yīng)按比例補(bǔ)助當(dāng)?shù)厝罕?，狩獵場(chǎng)要與周邊的群眾簽訂相關(guān)補(bǔ)助協(xié)議，這樣群眾能夠自覺(jué)自愿地保護(hù)周邊的野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，狩獵場(chǎng)也能夠走上可持續(xù)發(fā)展的路子。

(二)立法建議

法律對(duì)于基于不同目的的狩獵權(quán)，在取得條件、取得程序以及可否處分等方面，規(guī)定應(yīng)當(dāng)有所不同。對(duì)于生存性狩獵權(quán)、防護(hù)性狩獵權(quán)、公益性狩獵權(quán)，在適當(dāng)情形下應(yīng)予以準(zhǔn)許。對(duì)于娛樂(lè)性狩獵權(quán)的開放，應(yīng)當(dāng)建立在生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，只有當(dāng)野生動(dòng)物數(shù)量超過(guò)其平衡值時(shí)，才能允許對(duì)國(guó)內(nèi)外民眾開放;對(duì)于商業(yè)性狩獵權(quán)，應(yīng)對(duì)適用條件予以嚴(yán)格限制，并隨著馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物法規(guī)的不斷嚴(yán)格，逐步予以取消;對(duì)于炫耀性狩獵，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)際慣例，予以禁止。

在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照自然保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定予以嚴(yán)格保護(hù)，既不允許商業(yè)性和娛樂(lè)性狩獵，也不允許民眾狩獵。如果野生動(dòng)物數(shù)量眾多，可以授權(quán)森林警察按照預(yù)先設(shè)計(jì)的方案依法實(shí)施捕獵。在野生動(dòng)物數(shù)量眾多的其他地方，在規(guī)范種群管理措施的基礎(chǔ)上，基于生態(tài)平衡的考慮，可以允許對(duì)符合資質(zhì)的民眾發(fā)放一定數(shù)量的狩獵許可，通過(guò)選擇性獵殺部分個(gè)體，保證環(huán)境的合理承載量。對(duì)于此種狩獵許可，可以嚴(yán)格按照法律和許可證的規(guī)定，允許流轉(zhuǎn)甚至拍賣。如果合法狩獵的對(duì)象是珍貴、瀕危野生動(dòng)物和其他重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，也不能用于商業(yè)目的。

對(duì)于給人類帶來(lái)?yè)p失的受保護(hù)野生動(dòng)物的捕捉，只能由野生動(dòng)物保護(hù)主管單位經(jīng)專家論證后，由野生動(dòng)物保護(hù)主管單位實(shí)施;對(duì)給人類帶來(lái)?yè)p失的非保護(hù)脊椎野生動(dòng)物的捕捉或者獵殺，須經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估論證，獲得野生動(dòng)物保護(hù)主管單位許可后實(shí)施;運(yùn)動(dòng)狩獵應(yīng)在科學(xué)監(jiān)測(cè)相應(yīng)物種種群不會(huì)對(duì)其野生種群造成危害的前提下開展。

此次修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，在允許有限度的狩獵許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立信息公開和公眾參與的機(jī)制。野生動(dòng)物狩獵許可及狩獵權(quán)的轉(zhuǎn)讓所獲得的收入應(yīng)公開，?？顚Ｓ茫糜谝吧鷦?dòng)物及其棲息環(huán)境的保護(hù)，用于補(bǔ)貼周邊群眾的生產(chǎn)和生活，支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)，促進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)工作的可持續(xù)性。

六、食用野生動(dòng)物行為的法律對(duì)策

(一)法律問(wèn)題

對(duì)于非法獵捕、殺害、運(yùn)輸、出售、收購(gòu)國(guó)家保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行為，在我國(guó)的刑法與《野生動(dòng)物保護(hù)法》中都規(guī)定了嚴(yán)格的處罰措施，但違法犯罪行為并沒(méi)有被制止，根本原因就在于野生動(dòng)物及其制品的消費(fèi)需求仍然存在，存在較大的非法利潤(rùn)，這種利益刺激一些人不惜通過(guò)各種手段濫捕濫殺珍貴、瀕危野生動(dòng)物。所以，消費(fèi)野生動(dòng)物是造成非法捕殺野生動(dòng)物現(xiàn)象屢禁不止的重要誘因。要保護(hù)野生動(dòng)物，須從控制消費(fèi)終端入手。有的專家認(rèn)為，有必要在法律中明確禁止消費(fèi)野生動(dòng)物及其制品，動(dòng)物的范圍包括所有陸生脊椎野生動(dòng)物、被列入保護(hù)名錄的水生脊椎野生動(dòng)物和無(wú)脊椎野生動(dòng)物。而有的專家則認(rèn)為，這種禁止的范圍過(guò)大，禁止的范圍應(yīng)當(dāng)只包括：國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物;雖然國(guó)家法律未予保護(hù)但未經(jīng)過(guò)檢疫的野生動(dòng)物;國(guó)家林業(yè)行政主管部門公布的“三有”陸生野生動(dòng)物。對(duì)于依法馴養(yǎng)繁殖成功、能夠大量飼養(yǎng)并經(jīng)國(guó)家或者各省級(jí)林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門許可食用且檢驗(yàn)檢疫合格的野生動(dòng)物及其制品，可以依法進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)。

對(duì)于食用和獲取被列入禁食范圍的野生動(dòng)物及其制品的，有的專家認(rèn)為，禁食野生動(dòng)物這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更需要通過(guò)宣傳教育加強(qiáng)對(duì)普通民眾的引導(dǎo)。對(duì)于非法經(jīng)營(yíng)者要加強(qiáng)監(jiān)管和行政甚至刑事制裁，而對(duì)于以食用為目的違法購(gòu)買和消費(fèi)野生動(dòng)物及其制品的，應(yīng)以教育為主。而有的專家認(rèn)為，以食用為目的違法購(gòu)買國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物及其制品的，2014年全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于刑法的適用解釋就規(guī)定屬于犯罪行為，為此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，既應(yīng)規(guī)定禁止出售、購(gòu)買和消費(fèi)非珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的范圍，也應(yīng)規(guī)定警告、罰款、拘留等行政責(zé)任。

(二)立法建議

人類社會(huì)是一個(gè)不斷進(jìn)化的文明社會(huì)。為了建設(shè)生態(tài)文明，從源頭上防止非法獵捕野生動(dòng)物的行為，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確和不斷擴(kuò)大不可食用的野生動(dòng)物范圍?？梢越梃b國(guó)際公約的名錄做法，公布不可食用的野生動(dòng)物及其制品名錄，將地方保護(hù)的非珍貴、瀕危野生動(dòng)物、傳統(tǒng)的“三有”動(dòng)物和未檢疫野生動(dòng)物及其制品，明文列入不可食用野生動(dòng)物行列。值得注意的是，受《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》等國(guó)際公約保護(hù)的其他野生動(dòng)物及其制品，盡管原產(chǎn)地不屬于我國(guó)，但進(jìn)入我國(guó)，也應(yīng)列入我國(guó)不可食用的野生動(dòng)物及其制品名錄。對(duì)于名錄的制定，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《野生動(dòng)物保育法》的規(guī)定，將野生動(dòng)物分為保育類和一般類兩個(gè)類型。保育類包括珍貴、瀕危及其他應(yīng)予保育的野生動(dòng)物，一般類是保育類之外的野生動(dòng)物。對(duì)于兩類野生動(dòng)物規(guī)定不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)食用不同種類的野生動(dòng)物也相應(yīng)地規(guī)定不同的法律責(zé)任。

對(duì)于違法經(jīng)銷、食用非珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的行為，均有必要設(shè)立接受強(qiáng)制性環(huán)境教育的法律責(zé)任。對(duì)于違法的消費(fèi)者，符合一定的情節(jié)，也有必要規(guī)定罰款、拘留等行政處罰;對(duì)于違法經(jīng)銷者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所經(jīng)銷野生動(dòng)物的等級(jí)和情節(jié)，進(jìn)行相應(yīng)的行政甚至刑事處罰。

七、野生動(dòng)物福利與社會(huì)公德

(一)法律問(wèn)題

對(duì)于應(yīng)否給予野生動(dòng)物以福利，有的專家認(rèn)為，動(dòng)物就是一個(gè)物，沒(méi)有意識(shí)，不應(yīng)當(dāng)給予特殊的照顧和對(duì)待。這一觀點(diǎn)遭到強(qiáng)烈反對(duì)。有的學(xué)者提出，從我國(guó)傳統(tǒng)文化的發(fā)展歷程來(lái)看，仁愛一直是中國(guó)文化的核心價(jià)值觀，仁愛不僅要求愛社會(huì)，還要推及動(dòng)物?！睹献印ち夯萃跎稀氛f(shuō)：“君子之於禽獸也，見其生，不忍見其死;聞其聲，不忍食其肉”。張載《西銘》說(shuō)：“民吾同胞，物吾與也”。社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的“文明”和“友善”也有此要求，可見，保護(hù)野生動(dòng)物具有深厚的哲學(xué)和道德基礎(chǔ)。在建設(shè)生態(tài)文明的社會(huì)社會(huì)主義中國(guó)，法律理應(yīng)將保護(hù)野生動(dòng)物的生命與生活質(zhì)量列為法定職責(zé)。有的專家進(jìn)而指出，雖然野生動(dòng)物不具有人的言語(yǔ)，也沒(méi)有達(dá)到人類的思想程度，但其仍有感覺(jué)能力，可感知痛苦，這已為國(guó)際科學(xué)界所印證，并為歐美的立法所認(rèn)可。為此，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改應(yīng)理順人與野生動(dòng)物的傳統(tǒng)的支配與被支配關(guān)系，要求人類遵守社會(huì)公德，顧及動(dòng)物自身的價(jià)值與感受，對(duì)動(dòng)物予以人道關(guān)懷，而不是原始蒙昧狀態(tài)下對(duì)動(dòng)物的一味索取與掠奪。

關(guān)于野生動(dòng)物價(jià)值和福利保護(hù)的不足，有的專家指出，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第1條規(guī)定的“為保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源”，過(guò)于強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的資源性，忽視了野生動(dòng)物的獨(dú)特生命形式和獨(dú)特生命價(jià)值。如果僅僅將野生動(dòng)物作為資源考慮，大眾的潛意識(shí)里便形成保護(hù)的目的是為了更好地利用的觀念，傷害和虐待野生動(dòng)物的事件便難以得到根除。野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題層出不窮的事實(shí)也說(shuō)明此規(guī)定的缺陷在現(xiàn)實(shí)中存在。保護(hù)野生動(dòng)物的福利，實(shí)際上也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人類社會(huì)的公德，鑒于此，有必要將野生動(dòng)物的福利保護(hù)思想納入立法宗旨中。這種做法既可保護(hù)人的情感利益和倫理道德，體現(xiàn)人對(duì)動(dòng)物的人文關(guān)懷，也顧及動(dòng)物自身的價(jià)值與感受。還有的專家指出，僅僅給予動(dòng)物福利是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)閯?dòng)物仍然不是法律關(guān)系上的主體，而是法律關(guān)系上的客體，動(dòng)物的福利還是得不到有效的保護(hù)，所以必須承認(rèn)動(dòng)物法律上的主體地位，承認(rèn)動(dòng)物的權(quán)利，才可以從根本上保護(hù)動(dòng)物。

對(duì)于如何保護(hù)野生動(dòng)物的福利，專家普遍認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)保護(hù)和改善野生動(dòng)物的棲息環(huán)境。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的虐待、傷害野生動(dòng)物的行為，立法應(yīng)予以限制甚至禁止。對(duì)于利用野生動(dòng)物，也要嚴(yán)格、明確規(guī)定利用的限度和范圍。對(duì)于違反社會(huì)公德的一些利用野生動(dòng)物的行為，如活熊取膽、拔虎牙與虎爪并讓其與觀眾合影等行為，專家普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以禁止。對(duì)于違反者，《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政甚至刑事處罰措施。不過(guò)，一些學(xué)者提出擔(dān)憂，認(rèn)為活熊取膽的現(xiàn)象在很多企業(yè)和農(nóng)家存在，涉及就業(yè)和傳統(tǒng)中藥的保護(hù)，取締有難度。反對(duì)者指出，如果研發(fā)、推廣替代性中藥，可以解決這一問(wèn)題。

對(duì)于野生動(dòng)物表演的問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，文化傳統(tǒng)在現(xiàn)代社會(huì)不應(yīng)成為虐待動(dòng)物的理由，猴戲、鷹獵、馬戲等將野生動(dòng)物娛樂(lè)化、寵物化的活動(dòng)，野生動(dòng)物園進(jìn)行的人與野生動(dòng)物“互動(dòng)”節(jié)目拍攝活動(dòng)，如果涉及虐待動(dòng)物或者損害動(dòng)物福利，違反社會(huì)公德，也與《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的不符，立法應(yīng)當(dāng)予以管制。住建部、國(guó)家林業(yè)局自2010年起已多次發(fā)文禁止有關(guān)的動(dòng)物表演活動(dòng)。此次修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，也應(yīng)當(dāng)在法律層面上對(duì)不符合野生動(dòng)物保護(hù)目的的動(dòng)物表演行為予以明確禁止;對(duì)于既不涉及動(dòng)物虐待、也不違法社會(huì)公德的野生動(dòng)物表演行為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理。對(duì)于民間耍猴等動(dòng)物表演，已經(jīng)流傳上千年，現(xiàn)在卻遇到新型社會(huì)文明的抵制，從業(yè)人員越來(lái)越少。有的專家認(rèn)為，是否允許民間耍猴表演，既要考慮表演動(dòng)物的總體情況，考慮表演業(yè)者的生計(jì)問(wèn)題，也要考慮此表演已納入國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)循序漸進(jìn)的措施加以引導(dǎo)，不能采用簡(jiǎn)單、粗暴的方式予以解決。如果國(guó)家下決心予以立即禁止，則國(guó)家有義務(wù)幫助表演業(yè)者開展就業(yè)轉(zhuǎn)型。

(二)立法建議

對(duì)于法律應(yīng)否認(rèn)可動(dòng)物福利的問(wèn)題，在我國(guó)的民法上，動(dòng)物屬于物的范疇，可以作為福利的給予對(duì)象。由于脊椎野生動(dòng)物有感知能力，因此立法應(yīng)當(dāng)基于人道性的要求給予動(dòng)物以福利。如果《野生動(dòng)物保護(hù)法》這部行政法對(duì)動(dòng)物給予特殊的符合社會(huì)道德要求的福利保護(hù)，則民事主體在行使對(duì)動(dòng)物這個(gè)物的民事權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守該法所附加的特殊公法義務(wù)。對(duì)于授予動(dòng)物以法律關(guān)系主體地位的觀點(diǎn)，目前難以符合中國(guó)的法律關(guān)系主客體二分結(jié)構(gòu)，難以得到主流法學(xué)界的認(rèn)同。如果對(duì)人施加行為義務(wù)，把動(dòng)物作為客體對(duì)待，也能解決動(dòng)物福利問(wèn)題，就沒(méi)有必要把動(dòng)物作為主體對(duì)待。

對(duì)于野生動(dòng)物的福利以何種方式進(jìn)入《野生動(dòng)物保護(hù)法》，首先應(yīng)當(dāng)在總則的基本政策條款中明確宣告保護(hù)野生動(dòng)物的福利，尊重野生動(dòng)物的生命與價(jià)值，要求對(duì)待野生動(dòng)物的行為，無(wú)論是救助、運(yùn)輸還是馴養(yǎng)繁殖，都應(yīng)當(dāng)采取符合野生動(dòng)物習(xí)性要求的措施，將道德準(zhǔn)則上升為野生動(dòng)物保護(hù)的一項(xiàng)基本法律準(zhǔn)則。其次，采取以棲息地保護(hù)為主、多種保護(hù)手段并舉的方式規(guī)定野生動(dòng)物福利的保護(hù)模式，針對(duì)不同的環(huán)節(jié)和流程，采用列舉式立法模式，分類具體規(guī)定野生動(dòng)物福利的保護(hù)形式，明確界定對(duì)野生動(dòng)物合理利用的范圍、限度。如果有可能，要求有關(guān)部門制定野生動(dòng)物的福利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。再次，加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖和經(jīng)營(yíng)的管理，嚴(yán)格各類馴養(yǎng)繁殖與經(jīng)營(yíng)許可管理，必要時(shí)采取公眾聽證等措施，發(fā)揮專家等公眾參與的作用。只有這樣，才能將人性的光輝通過(guò)法律的形式照進(jìn)野生動(dòng)物的世界，正確處理好人與野生動(dòng)物之間的關(guān)系。

對(duì)于社會(huì)公德以何種方式進(jìn)入《野生動(dòng)物保護(hù)法》，首先可以在總則中規(guī)定，對(duì)待野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公德，不得虐待、騷擾野生動(dòng)物。其次，在附則中規(guī)定虐待和社會(huì)公德的具體定義，并采取概述加列舉的方式予以描述，如禁止研發(fā)藥用野生動(dòng)物器官或產(chǎn)品，要求限期研發(fā)推廣替代藥品，盡可能地避免以傷害野生動(dòng)物、違反社會(huì)公德的形式取得藥用資源等。再次，將虐待、傷害野生動(dòng)物行為的懲處納入該法中，加大違法行為的違法成本。對(duì)于虐待、傷害野生動(dòng)物，情節(jié)或者后果嚴(yán)重，造成野生動(dòng)物資源嚴(yán)重破壞后果的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任。

對(duì)于動(dòng)物園和野生動(dòng)物園的野生動(dòng)物表演，如果涉及騷擾野生動(dòng)物、虐待野生動(dòng)物或者違反社會(huì)公德等行為，此次修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)予以禁止，其他的表演行為，可以經(jīng)許可后允許;禁止在野生動(dòng)物園進(jìn)行非馴養(yǎng)繁殖從業(yè)者與野生動(dòng)物“互動(dòng)”節(jié)目的拍攝活動(dòng)。對(duì)于民間耍猴等動(dòng)物表演，《野生動(dòng)物保護(hù)法》可以規(guī)定有關(guān)部門或者地方人民政府制定產(chǎn)業(yè)淘汰和轉(zhuǎn)型計(jì)劃，并通過(guò)視頻、文字、圖片等方式對(duì)這種活動(dòng)予以記錄保存。

如果有可能，在國(guó)家和省級(jí)林業(yè)部門之下成立野生動(dòng)物保護(hù)倫理和福利委員會(huì)，出臺(tái)相關(guān)的社會(huì)公德和福利標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，審查有關(guān)的技術(shù)規(guī)范，參與有關(guān)爭(zhēng)議的仲裁等。

八、野生動(dòng)物的致害補(bǔ)償

(一)法律問(wèn)題

對(duì)于補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，專家普遍認(rèn)為，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)應(yīng)予以明確。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償，補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”但當(dāng)?shù)卣悄募?jí)政府并沒(méi)有明確，且很多省級(jí)人民政府沒(méi)有制定補(bǔ)償辦法，地方缺乏補(bǔ)償資金，所以該條可實(shí)施性不足。導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和市級(jí)人民政府相互推卸補(bǔ)償責(zé)任的現(xiàn)象。為了改變這種因?yàn)樨?zé)任界限不清而導(dǎo)致相互推卸責(zé)任的情況，有的專家指出，應(yīng)該明確國(guó)家為補(bǔ)償義務(wù)主體，并將“由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償”的規(guī)定改為“由當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府野生動(dòng)物行政主管部門給予補(bǔ)償”或者“自然保護(hù)區(qū)主管部門給予補(bǔ)償”。

對(duì)于補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源，有的專家認(rèn)為，應(yīng)設(shè)立野生動(dòng)物致害國(guó)家補(bǔ)償專項(xiàng)制度，即中央財(cái)政建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，由中央財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的棲息地保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)野生動(dòng)物的致害損失給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償;建議國(guó)家或者省級(jí)單位設(shè)立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償專項(xiàng)基金，專門用于由野生動(dòng)物造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡的補(bǔ)償。

對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)予以具體的規(guī)定?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定：“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物和其它損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償?！庇械膶＜艺J(rèn)為，這一規(guī)定不具有可操作性：首先，損失包括直接損失和間接損失，是否包括間接損失，并不知道。其次，從理論上看，其他損失應(yīng)包括野生動(dòng)物對(duì)人身健康和生命造成的損失以及相關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)損失，但是立法沒(méi)有明確。再次，補(bǔ)償是充分補(bǔ)償、折扣補(bǔ)償還是象征性補(bǔ)償，中央政府和很多地方?jīng)]有明確的規(guī)定，而各地因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不一?；谘a(bǔ)償不能填補(bǔ)受害者的全額損失，有的學(xué)者提出質(zhì)疑，即法律稱野生動(dòng)物的致害填補(bǔ)責(zé)任為補(bǔ)償不科學(xué)，因?yàn)榉梢?guī)定野生動(dòng)物屬于國(guó)家所有。國(guó)家作為所有權(quán)人，其所有的動(dòng)物造成了他人的損害，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法通則》的規(guī)定承擔(dān)賠償損失的民事責(zé)任。賠償講究等額性，而補(bǔ)償往往打折扣，易挫傷當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)野生動(dòng)物的積極性，建議此次《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改將“補(bǔ)償”改為“賠償”。

(二)立法建議

對(duì)于補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和責(zé)任主體，因?yàn)橐吧鷦?dòng)物屬于國(guó)家所有，所以《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償定位為國(guó)家責(zé)任，將補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體界定為國(guó)家。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，法律稱野生動(dòng)物的致害填補(bǔ)責(zé)任為補(bǔ)償不科學(xué)，因?yàn)閲?guó)家所有的動(dòng)物造成了他人的損害，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失的民事責(zé)任，而非行政補(bǔ)償責(zé)任。此次《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改，可將補(bǔ)償改為賠償。不過(guò)，叫補(bǔ)償?shù)姆Q謂已經(jīng)很多年了，各方面都適應(yīng)了，只要能夠解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也沒(méi)有必要更改過(guò)來(lái)。對(duì)于補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)單位，建議規(guī)定為縣級(jí)人民政府或者自然保護(hù)區(qū)管理單位;具體的補(bǔ)償辦理單位為縣級(jí)人民政府林業(yè)部門或者自然保護(hù)區(qū)主管部門。為了保證補(bǔ)償?shù)谋忝裥?，《野生?dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處為損失補(bǔ)償?shù)氖芾韱挝?，?fù)責(zé)轉(zhuǎn)達(dá)申請(qǐng)和損失的初步驗(yàn)證工作。

對(duì)于補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源，建議國(guó)家財(cái)政和省級(jí)財(cái)政按照各自的權(quán)限分級(jí)予以專項(xiàng)補(bǔ)貼。各省級(jí)人民政府設(shè)立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償專項(xiàng)基金，用于補(bǔ)助各市野生動(dòng)物致害補(bǔ)償。為了明確各級(jí)政府的責(zé)任，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)目刹僮餍裕ㄗh《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，明確市、縣兩級(jí)人民政府的出資責(zé)任。當(dāng)然，也可以允許社會(huì)捐資進(jìn)入補(bǔ)償資金。

對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆秶?，既包括人身?yè)p失，也包括財(cái)產(chǎn)損失。在財(cái)產(chǎn)損失方面，既應(yīng)包括直接損失，也應(yīng)包括間接損失。在一定條件下，還可以包括精神撫慰金。

對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，可以考慮設(shè)立國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的范圍主要涉及珍貴、瀕危野生動(dòng)物和其他國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物;對(duì)于地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、具有重要科研價(jià)值的野生動(dòng)物、非重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物等致害的損失，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各省級(jí)人民政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行制定。但是無(wú)論如何，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是等額、充分的補(bǔ)償。為此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行更新。

九、野生動(dòng)物保護(hù)的公眾參與

(一)法律問(wèn)題

野生動(dòng)物分散在環(huán)境之中，監(jiān)管部門的監(jiān)管視野和時(shí)間具有局限性，只有鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織和個(gè)人參與其保護(hù)，野生動(dòng)物才能得到周全的保護(hù)。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的公眾教育問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府、科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、社會(huì)組織、動(dòng)物保護(hù)工作者和志愿者的宣傳教育作用，強(qiáng)化對(duì)公眾的野生動(dòng)物保護(hù)知識(shí)和動(dòng)物保護(hù)法制常識(shí)的普及。有的學(xué)者認(rèn)為，特別要加強(qiáng)中小學(xué)和幼兒園野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)知識(shí)的教育，要從孩子入手，從人生的源頭抓起。

對(duì)于社會(huì)組織參與野生動(dòng)物保護(hù)的問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，應(yīng)按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，大力發(fā)展野生動(dòng)物保護(hù)民間組織，發(fā)揮其在動(dòng)物保護(hù)技術(shù)支撐、財(cái)力支持和監(jiān)督舉報(bào)方面的作用，完善主管部門與志愿者、民間團(tuán)體協(xié)調(diào)的合作機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、多方參與、共同保護(hù)的良好局面。有的甚至提出，應(yīng)采取政府援建或政府給予相關(guān)政策優(yōu)惠的方式，支持野生動(dòng)物保護(hù)社會(huì)組織的成立和發(fā)展，減少政府的監(jiān)管壓力;地方政府應(yīng)當(dāng)建立或者支持社會(huì)組織建立專門的研究機(jī)構(gòu)和救助場(chǎng)所，配備相關(guān)設(shè)施，聘請(qǐng)專業(yè)人員，招募志愿者，并定期對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)能力培訓(xùn);允許野生動(dòng)物保護(hù)社會(huì)組織參與野生動(dòng)物的保護(hù)、救治、疾病預(yù)防、考察等活動(dòng);允許政府和個(gè)人、社會(huì)組織共同創(chuàng)建或者由社會(huì)組織單獨(dú)創(chuàng)建野生動(dòng)物保護(hù)基金。如果有必要，各級(jí)林業(yè)行政主管部門可下設(shè)專家小組，吸收動(dòng)物保護(hù)組織的專家參加;對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)工作突出的社會(huì)組織，政府應(yīng)給予表彰。

對(duì)于個(gè)人參與野生動(dòng)物保護(hù)的問(wèn)題，專家們普遍認(rèn)為，首先應(yīng)健全立法，完善決策的專家論證和網(wǎng)上征求意見制度。其次，應(yīng)建立野生動(dòng)物資源信息共享制度和信息披露制度，建立野生動(dòng)物保護(hù)狀況公布制度、野生動(dòng)物保護(hù)評(píng)審員制度。由于野生動(dòng)物保護(hù)是環(huán)境保護(hù)的重要方面，可以在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》基礎(chǔ)上將信息公開和聽證制度細(xì)化。再次，應(yīng)健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在野生動(dòng)物違法犯罪行為的處罰款中，拿出一部分對(duì)檢舉者和控告者予以獎(jiǎng)勵(lì)，保護(hù)公眾與違法行為做斗爭(zhēng)的積極性。

對(duì)于能否就野生動(dòng)物保護(hù)提起公益訴訟的問(wèn)題，有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將野生動(dòng)物保護(hù)的涉訴案件納入公益訴訟范圍，明確規(guī)定對(duì)侵犯野生動(dòng)物生命和福利的行為可以提起公益訴訟。對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟的主體問(wèn)題，有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，授予符合條件的NGO以公益訴訟提起資格，也可以按照黨的十八屆四中全會(huì)精神要求，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起違法行為特別是行政機(jī)關(guān)不作為、濫作為的行為提起公益訴訟。

(二)立法建議

《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會(huì)決定有關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，按照黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，強(qiáng)化人民的法治主體地位，發(fā)揮社會(huì)組織在動(dòng)物保護(hù)事業(yè)中的參與和監(jiān)督作用。為此，可以在總則中做出政策性宣告，拓寬公民和社會(huì)組織參與的渠道，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織和個(gè)人全方位地參與動(dòng)物保護(hù)。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的公眾教育問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)針對(duì)在職教育和在校教育兩類人群，采取有區(qū)別的宣教方式。在宣傳形式上，要形式多樣，簡(jiǎn)單易懂、易于獲取，如張貼宣傳畫等。特別要加強(qiáng)中小學(xué)和幼兒園的野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)知識(shí)的教育。對(duì)于違法者，還需規(guī)定接受強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)教育。

對(duì)于社會(huì)組織參與野生動(dòng)物保護(hù)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持成立相關(guān)的研究、宣教、救助等社會(huì)組織;發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)和資金優(yōu)勢(shì)，協(xié)助部分地區(qū)和部分行業(yè)開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，保護(hù)野生動(dòng)物的福利;建立政府購(gòu)買野生動(dòng)物保護(hù)組織服務(wù)的制度和機(jī)制;建立社會(huì)組織第三方評(píng)估和參與聽證的制度，建立社會(huì)組織配合執(zhí)法的制度，發(fā)揮其對(duì)于行政監(jiān)管的補(bǔ)充作用;允許個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織一起設(shè)立野生動(dòng)物保護(hù)基金;加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)和能力建設(shè)。

對(duì)于個(gè)人參與野生動(dòng)物保護(hù)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與決策、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、動(dòng)物保護(hù)巡查等工作的制度和機(jī)制，建立信息披露制度，健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過(guò)利益補(bǔ)償?shù)却胧┕膭?lì)有關(guān)區(qū)域內(nèi)的個(gè)人自覺(jué)自愿地投身野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)。具體建議如下：其一，在總則和分則中明確規(guī)定動(dòng)物利用者、動(dòng)物經(jīng)營(yíng)者和普通公民保護(hù)動(dòng)物的義務(wù);其二，明確規(guī)定公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)管理的具體途徑和行為規(guī)范;其三，明確規(guī)定公眾對(duì)于動(dòng)物保護(hù)的知情權(quán)、管理配合權(quán)、保護(hù)參與權(quán)、保護(hù)監(jiān)督權(quán)等;其四，明確規(guī)定對(duì)待野生動(dòng)物應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定和社會(huì)公德。

對(duì)于能否就野生動(dòng)物保護(hù)提起民事公益訴訟的問(wèn)題，如果侵害野生動(dòng)物、破壞野生動(dòng)物棲息地的行為，達(dá)到《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的破壞生態(tài)情形的，符合條件的社會(huì)組織有權(quán)按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定提起民事公益訴訟。對(duì)于虐待野生動(dòng)物等違法社會(huì)公德的行為，《野生動(dòng)物保護(hù)法》也可以規(guī)定民事公益訴訟制度，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公德。《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，也可以嘗試性地授權(quán)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)違法的民事行為和違法的行政行為提起民事和行政公益訴訟。

十、野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管

(一)法律問(wèn)題

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管體制，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》第7條規(guī)定林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管陸生、水生野生動(dòng)物管理工作。但這一專門的執(zhí)法體制存在一些問(wèn)題，如自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)野生動(dòng)物有關(guān)的工作、公安部門負(fù)責(zé)有關(guān)的治安管理處罰工作和犯罪偵查工作、環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)的工作、工商部門負(fù)責(zé)違法經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管工作。這些職責(zé)存在交叉之處，如何協(xié)調(diào)?有的專家認(rèn)為，從中央與地方統(tǒng)一監(jiān)管的角度出發(fā)，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督、分散管理，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各界參與棲息地的保護(hù)。為了解決林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、工商、環(huán)保等部門分散管理帶來(lái)的問(wèn)題，每一級(jí)政府應(yīng)成立野生動(dòng)物保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)野生動(dòng)物保護(hù)的專項(xiàng)執(zhí)法工作，以解決多頭執(zhí)法的問(wèn)題;也可以考慮成立綜合協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)和配合，定期組織會(huì)議，共享信息、交流情況、聯(lián)合或者協(xié)同執(zhí)法。有的專家則提出，從部門垂直管理、專業(yè)化管理的角度出發(fā)，應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的主要部門實(shí)行垂直管理體制，克服地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)利益而犧牲環(huán)境利益和動(dòng)物利益的現(xiàn)象，同時(shí)也便于對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行統(tǒng)一管理。還有的專家認(rèn)為，從中央與地方分工合作的角度出發(fā)，可借鑒美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，由中央政府負(fù)責(zé)珍貴、瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)，地方政府負(fù)責(zé)一般野生動(dòng)物的保護(hù)。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管制度，專家普遍認(rèn)為，要對(duì)重要區(qū)域?qū)嵤┨厥夤芾恚谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)外野生生物重點(diǎn)分布區(qū)域，實(shí)施禁漁期、禁獵區(qū)、禁采期等管理制度，控制過(guò)度砍伐、捕撈和采集自然資源的行為;加強(qiáng)培訓(xùn)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)走私或者販賣等野生動(dòng)物及其制品的新型違法行為予以監(jiān)管和打擊。對(duì)于野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境的監(jiān)測(cè)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定：“各級(jí)野生動(dòng)物行政主管部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)視、監(jiān)測(cè)環(huán)境對(duì)野生動(dòng)物的影響。由于環(huán)境影響對(duì)野生動(dòng)物造成危害時(shí)，野生動(dòng)物行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理。”建議明確環(huán)境影響的責(zé)任主體和管理要求，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、監(jiān)管制度，尤其是針對(duì)開發(fā)建設(shè)力度較大的區(qū)域，應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)和定期監(jiān)測(cè)，對(duì)野生動(dòng)物影響較大的項(xiàng)目，應(yīng)予以整治。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，有的專家認(rèn)為，應(yīng)針對(duì)具體的責(zé)任單位和責(zé)任人規(guī)定相關(guān)的法律義務(wù);加強(qiáng)信息公開和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)，使權(quán)力公平、公正、有效行使。為提高執(zhí)法的有效性，可把野生動(dòng)物保護(hù)納入生態(tài)文明指標(biāo)體系對(duì)地方政府工作予以考核。對(duì)于執(zhí)法過(guò)失造成野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖者或者其他人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償或者補(bǔ)償。

(二)立法建議

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管體制，各方面的實(shí)踐證明，屬地監(jiān)管在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面還是有效的體制，有利于調(diào)動(dòng)各方面尤其是基層的責(zé)任感。在目前社會(huì)組織不發(fā)達(dá)、公眾參與不踴躍的背景下，垂直監(jiān)管的模式難以做到全方位、全時(shí)段的無(wú)縫監(jiān)管。為此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一監(jiān)管和分工管理的體制，由林業(yè)主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)陸生野生動(dòng)物的執(zhí)法監(jiān)管，由漁業(yè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)水生野生動(dòng)物的執(zhí)法監(jiān)管，自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)、工商、公安等部門在自己的職責(zé)內(nèi)做好相關(guān)的工作。如果有可能，各級(jí)人民政府可以建立跨部門的協(xié)調(diào)委員會(huì)，協(xié)調(diào)執(zhí)法，解決執(zhí)法尺度、方式等不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)管制度，應(yīng)當(dāng)建立普遍保護(hù)和重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合的制度，加強(qiáng)對(duì)新型違法犯罪行為的打擊，加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境的監(jiān)測(cè)。由于經(jīng)費(fèi)不足是造成很多執(zhí)法機(jī)關(guān)違法執(zhí)法和懈怠監(jiān)管的原因，因此《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改時(shí)，在建立執(zhí)法追責(zé)機(jī)制和考核的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)保證野生動(dòng)物保護(hù)的必要執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立政府信息公開、企業(yè)信息公開、執(zhí)法考核、執(zhí)法賠償?shù)却胧?，把所有的活?dòng)暴露在陽(yáng)光之下，接受全社會(huì)的監(jiān)督;建立地方人民政府向同級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)匯報(bào)野生動(dòng)物保護(hù)工作的機(jī)制，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督。如果可能，效仿《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，建立允許越級(jí)舉報(bào)的機(jī)制。

十一、野生動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際合作

(一)法律問(wèn)題

對(duì)于強(qiáng)化野生動(dòng)物國(guó)際貿(mào)易的監(jiān)管問(wèn)題，有的專家認(rèn)為，中國(guó)是全球野生動(dòng)物產(chǎn)品的利用大國(guó)，中國(guó)的強(qiáng)大市場(chǎng)需求也會(huì)影響到其他原產(chǎn)地國(guó)家動(dòng)物物種的數(shù)量，所以中國(guó)應(yīng)提升對(duì)非本土物種的保護(hù)，將所有《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》管制的動(dòng)物，列入法律保護(hù)范圍;應(yīng)嚴(yán)禁《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附件1所列的動(dòng)物以及中國(guó)名錄內(nèi)一級(jí)保護(hù)動(dòng)物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖，全面打擊非法野生活體動(dòng)物貿(mào)易，加大對(duì)走私外國(guó)物種的查處力度。對(duì)于申請(qǐng)合法進(jìn)口《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附件1和附件2所列的活體動(dòng)物，負(fù)責(zé)許可的部門應(yīng)組織科學(xué)評(píng)估并及時(shí)公開相關(guān)信息。加強(qiáng)非本土野生動(dòng)物收容中心的建設(shè)，通過(guò)國(guó)際合作，使這些動(dòng)物回到原產(chǎn)地的棲息地。對(duì)于瀕危野生動(dòng)物及其產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)貿(mào)易，嚴(yán)重危害環(huán)境安全的，有必要效仿1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》禁止虎骨和犀牛角入藥的方式，在法律上予以明確取締。

有的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)涉及科學(xué)技術(shù)保密和具有本土獨(dú)特遺傳資源的野生動(dòng)物及其制品的出口，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)的許可程序，征得國(guó)家野生動(dòng)物主管部門或其授權(quán)單位的許可。有的專家還指出，對(duì)于《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》在我國(guó)公約生效前，個(gè)人合法購(gòu)買的野生動(dòng)物及其制品，也應(yīng)做出是否允許進(jìn)出口的規(guī)定。

(二)立法建議

由于中國(guó)仍然是世界野生動(dòng)物及其制品的消費(fèi)大國(guó)，一些域外的野生動(dòng)物及其制品通過(guò)非法渠道進(jìn)入我國(guó)，影響我國(guó)的國(guó)際形象，甚至可能引發(fā)亞洲和非洲國(guó)家對(duì)中國(guó)的“生態(tài)殖民主義”的指控，把原本和野生動(dòng)物無(wú)關(guān)的資源損失和其他經(jīng)濟(jì)困難看成是中國(guó)的過(guò)錯(cuò)。因此，必須通過(guò)國(guó)際合作的方式打擊涉華野生動(dòng)物的非法貿(mào)易。另外，中國(guó)作為一個(gè)世界負(fù)責(zé)任的大國(guó)，如果《野生動(dòng)物保護(hù)法》此次修改，關(guān)于國(guó)際合作方面的規(guī)定仍然缺乏，也會(huì)顯示中國(guó)的不作為。基于此，野生動(dòng)物國(guó)際貿(mào)易的管制必須納入此次修法工作的任務(wù)。至于規(guī)定方法，可先在總則中宣告國(guó)家的基本態(tài)度和政策，在此基礎(chǔ)上專門設(shè)立一章“野生動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際合作”，在其中規(guī)定具體的原則和措施。

對(duì)于非本土野生動(dòng)物的進(jìn)出口，必須按照國(guó)際公約和我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的法律規(guī)定予以管理，加強(qiáng)對(duì)非本土物種的保護(hù)、收容和遣返力度。對(duì)于一些珍貴、瀕危野生動(dòng)物的產(chǎn)品，明確規(guī)定取消或者替代的時(shí)間表。對(duì)于涉及科學(xué)技術(shù)保密和具有本土獨(dú)特遺傳資源的野生動(dòng)物及其制品的出口，應(yīng)當(dāng)設(shè)立嚴(yán)格的許可程序，以保護(hù)中國(guó)的國(guó)家主權(quán)。

十二、野生動(dòng)物保護(hù)的法律責(zé)任

(一)法律問(wèn)題

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的法律責(zé)任體系，專家普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)針對(duì)實(shí)踐中反映的立法欠缺予以彌補(bǔ)。有的專家認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，以野生動(dòng)物的物種為基礎(chǔ)建立非保護(hù)類的野生動(dòng)物物種名錄，對(duì)名錄上的野生動(dòng)物僅針對(duì)虐待行為規(guī)定行政和刑事法律責(zé)任，對(duì)名錄以外的受保護(hù)類野生動(dòng)物則進(jìn)行全面保護(hù)，并規(guī)定系統(tǒng)的法律責(zé)任。對(duì)于違法對(duì)待受保護(hù)的野生動(dòng)物者，根據(jù)被保護(hù)的野生動(dòng)物所處的等級(jí)適用不同程度的處罰。對(duì)于破壞一般保護(hù)級(jí)別的野生動(dòng)物的行政和刑事處罰，可以適用較輕的處罰;對(duì)于破壞珍貴、瀕危野生動(dòng)物資源的犯罪，則要適用較重的處罰。為了實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑罰的有效銜接，可以借鑒《環(huán)境保護(hù)法》的修訂思路，破壞野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境、虐待野生動(dòng)物的一般違法行為，直接規(guī)定行政拘留的措施。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的刑事責(zé)任，有的專家認(rèn)為，我國(guó)刑法對(duì)破壞野生動(dòng)物資源保護(hù)犯罪的規(guī)定僅僅涉及四個(gè)罪名，而與我國(guó)刑罰規(guī)定較為相近的德國(guó)則將違法狩獵、違法捕撈、破壞保護(hù)區(qū)和虐待動(dòng)物的行為分別規(guī)定在不同的條款，并適用不同的刑罰處罰標(biāo)準(zhǔn)，為此，有必要結(jié)合實(shí)際，修改我國(guó)的《刑法》，豐富我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)犯罪罪名和刑罰，如故意傷害虐待動(dòng)物的行為界定為“虐待野生動(dòng)物罪”。此外，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)刑事責(zé)任的條款也應(yīng)作相應(yīng)的修改，使《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《刑法》的規(guī)定相一致。

(二)立法建議

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)法律責(zé)任體系的完善，修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》時(shí)，可以考慮完善行政、民事和刑事責(zé)任方面的法律規(guī)定，如增加行政拘留的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑罰的有效銜接;對(duì)于不屬于自然保護(hù)區(qū)的棲息環(huán)境的破壞，也要規(guī)定行政處罰的措施;對(duì)于非保護(hù)類的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)針對(duì)虐待行為規(guī)定行政法律責(zé)任;對(duì)于保護(hù)類的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)針對(duì)破壞棲息地保護(hù)、非法馴養(yǎng)繁殖、違反動(dòng)物檢疫規(guī)定、違法運(yùn)輸、非法獵捕、虐待動(dòng)物等行為規(guī)定全面的法律責(zé)任。除了規(guī)定懲罰類的法律責(zé)任外，還應(yīng)借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定違法單位和個(gè)人應(yīng)接受強(qiáng)制性的環(huán)境教育和考核。

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)針對(duì)違法馴養(yǎng)繁殖、違法捕獵、違法捕撈、違法運(yùn)輸、違法經(jīng)營(yíng)、走私、非法購(gòu)買、破壞棲息地等情節(jié)嚴(yán)重的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，堵塞違法的立法漏洞。對(duì)于虐待或者殘害受保護(hù)與非保護(hù)類野生動(dòng)物，情節(jié)嚴(yán)重的，可以規(guī)定“虐待野生動(dòng)物罪”的罪名和刑罰。

【作者簡(jiǎn)介】

常紀(jì)文，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授。