跑部門，交材料，半年過(guò)去了，紅苕粉加工廠還沒(méi)有批下來(lái)。西部某山區(qū)貧困村第一書記于洋（化名）很著急：“紅苕已經(jīng)種下地，可加工廠還沒(méi)開(kāi)建，3個(gè)月后就該收獲了，到時(shí)候1萬(wàn)多噸紅苕怎么處理？”

“卡”住加工廠的是地。準(zhǔn)備建廠的地塊，需要通過(guò)相關(guān)的審批，把土地用途調(diào)整為農(nóng)村集體建設(shè)用地才能用于建設(shè)。但目前加工廠的地塊還在走相關(guān)程序。

于洋說(shuō)，就算等審批也不一定能等到，在耕地紅線、生態(tài)紅線的背景下，相關(guān)部門對(duì)轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)比較謹(jǐn)慎。因?yàn)橛玫貑?wèn)題，村里這些年與不少扶貧項(xiàng)目“擦肩而過(guò)”，有時(shí)為了找一塊集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)用地，甚至不得不打“擦邊球”讓項(xiàng)目落地。

于洋的困境在不少山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在。過(guò)去，很難有項(xiàng)目落戶這些貧困山區(qū)村，地方政府傾向于把基本農(nóng)田“布局上山”。但當(dāng)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興持續(xù)深度實(shí)施，貧困山區(qū)要發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)荒山荒坡都劃入了紅線，要找一塊產(chǎn)業(yè)用地實(shí)在犯難。

是“先上船再補(bǔ)票”，把項(xiàng)目搞起來(lái)再尋求支持“轉(zhuǎn)正”，還是干脆放棄項(xiàng)目，成為基層的兩難選擇。

用地有“硬傷”，項(xiàng)目成 “黑戶”

2017年底，于洋來(lái)到村里任駐村扶貧第一書記時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)收入幾乎為零。為了解決集體經(jīng)濟(jì)“空心化”問(wèn)題，第二年春天，于洋準(zhǔn)備在村里建一個(gè)小型養(yǎng)鴿場(chǎng)，給村集體賺點(diǎn)錢。

他做了市場(chǎng)調(diào)研，鴿子不愁銷路，技術(shù)和資金也不成問(wèn)題，但選址卻很難。建設(shè)養(yǎng)鴿場(chǎng)的圈舍和管理用房需要約一畝地，可該村是典型的“七山二水一分田”山區(qū)村，除了寸草不生的陡崖、亂石河溝、森林，能建房的土地屈指可數(shù)。加之養(yǎng)鴿場(chǎng)要與農(nóng)房保持距離，避免與家禽交叉?zhèn)魅炯膊?，難以利用閑置農(nóng)房，更增加了選址難度。

于洋在村里的山上山下轉(zhuǎn)了幾遍，物色了一小塊撂荒地，趕緊把鎮(zhèn)國(guó)土所干部請(qǐng)來(lái)勘查。國(guó)土所干部拿出平板電腦比對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃圖，屏幕上顯示這塊地為黃色，屬于基本農(nóng)田。國(guó)土所干部搖搖頭說(shuō)：“基本農(nóng)田絕對(duì)不能動(dòng)?！庇谘鬁惖狡聊磺?，倒吸了一口涼氣：除了山林，全村幾乎“一片黃”。也就是說(shuō)，村里幾乎沒(méi)有“能動(dòng)”的地。

于洋不死心，為了把養(yǎng)鴿場(chǎng)搞起來(lái)，他又挑了幾個(gè)地塊。國(guó)土所干部又來(lái)了兩三次，和之前一樣，這些地塊要么包含永久基本農(nóng)田，要么是林地，“都不能動(dòng)”。

“村集體經(jīng)濟(jì)一天搞不起來(lái)，老百姓的穩(wěn)定增收就一天沒(méi)有著落?！庇谘笳匍_(kāi)了一個(gè)黨員會(huì)，大家一致贊成這個(gè)項(xiàng)目。

最后，在一塊占用了一分大林地的荒坡上，養(yǎng)鴿場(chǎng)悄悄開(kāi)建了。到去年底，養(yǎng)鴿場(chǎng)已經(jīng)為集體經(jīng)濟(jì)收入4萬(wàn)多元，全村66戶239名貧困戶也入了股。

于洋說(shuō)，從發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，養(yǎng)鴿場(chǎng)是“建對(duì)了”。一些領(lǐng)導(dǎo)來(lái)村里考察，也對(duì)養(yǎng)鴿場(chǎng)的脫貧帶動(dòng)作用贊不絕口。但養(yǎng)鴿場(chǎng)的用地有“硬傷”，嚴(yán)格說(shuō)還是“黑戶”。因?yàn)檎加昧肆值?，養(yǎng)鴿場(chǎng)的建設(shè)用地手續(xù)至今沒(méi)有批下來(lái)。也因?yàn)闆](méi)有審批，建養(yǎng)鴿場(chǎng)不能使用扶貧資金，于洋只能自己貼錢。

基本農(nóng)田“上山”，產(chǎn)業(yè)落地受限

基層干部反映，一些地區(qū)為了給房地產(chǎn)、工業(yè)等大項(xiàng)目建設(shè)預(yù)留空間，把交通便利、平坦肥沃的“好田好土”劃為非基本農(nóng)田，規(guī)避轉(zhuǎn)用開(kāi)發(fā)時(shí)的程序，而把山區(qū)的荒山荒坡劃入基本農(nóng)田“保護(hù)”起來(lái)，以此達(dá)到基本農(nóng)田保有量的目標(biāo)。由于基本農(nóng)田“上山”，脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地受限。

當(dāng)?shù)匾?guī)劃自然局一位干部介紹，過(guò)去調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地要闖過(guò)兩道關(guān)，一道是建設(shè)用地指標(biāo)，一道是生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等管護(hù)限制?，F(xiàn)在用地審批改革，不再需要申請(qǐng)建設(shè)用地的指標(biāo)，只剩生態(tài)紅線、基本農(nóng)田這道關(guān)口。

按照現(xiàn)行的用地審批手續(xù)，地塊將先通過(guò)村土地利用總體規(guī)劃布局為產(chǎn)業(yè)用地，再選址并核對(duì)用地紅線。如果不涉及生態(tài)紅線、基本農(nóng)田，就可以接著往下走程序；如果踩到了紅線，就要報(bào)省級(jí)規(guī)劃部門審批調(diào)規(guī)。而現(xiàn)在，省級(jí)規(guī)劃部門對(duì)涉及生態(tài)紅線的審批明確不受理。同時(shí)，除非是重大項(xiàng)目，涉及永久基本農(nóng)田的也一般較難調(diào)規(guī)。

2020年1月1日施行的新修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。

根據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)土所提供的數(shù)據(jù)，于洋所在的村永久基本農(nóng)田面積占到全村耕地面積的近80%?！斑^(guò)去，村里地多項(xiàng)目少，發(fā)展不起來(lái)；現(xiàn)在扶貧政策好，不缺項(xiàng)目，反過(guò)來(lái)缺地了?！庇谘笳f(shuō)，一方面越來(lái)越多的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜，另一方面基層卻苦于沒(méi)有地塊承接。

扶貧政策雖好，沒(méi)地也是枉然

基層干部認(rèn)為，保護(hù)耕地資源、合理利用土地是必須的，但目前紅線劃定存在不盡合理之處?！斑@樣一來(lái)，留給村里施展拳腳發(fā)展產(chǎn)業(yè)的地盤就不多了。”于洋說(shuō)，他得一分地一分地精打細(xì)算，還要小心翼翼，盡量不踩到紅線。

為了建設(shè)一個(gè)集體的菜籽油加工廠，于洋動(dòng)員一戶貧困戶將自家的院壩“貢獻(xiàn)”出來(lái)，搭上頂棚，裝上窗戶和卷簾門，做成了簡(jiǎn)易廠房。貧困戶就在自己院壩上的廠房里務(wù)工，負(fù)責(zé)榨油。今年春節(jié)前，這戶貧困戶賣菜籽油收入了近6萬(wàn)元。

而由于用地的限制，村子近兩年也錯(cuò)過(guò)了一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。例如， 去年3月，于洋看準(zhǔn)生豬市場(chǎng)，想利用村里一處閑置的羊圈及周邊地塊養(yǎng)豬。可項(xiàng)目選址時(shí)發(fā)現(xiàn)，地塊內(nèi)包含15畝耕地。土地手續(xù)批不下來(lái)，資金無(wú)法撥付，養(yǎng)豬項(xiàng)目最終沒(méi)搞成。

就在于洋放棄養(yǎng)豬場(chǎng)兩個(gè)月之后，國(guó)家出臺(tái)新規(guī)定，允許一般耕地發(fā)展生豬養(yǎng)殖。集體經(jīng)濟(jì)錯(cuò)過(guò)的那塊地，被一個(gè)村民用1萬(wàn)元租下，養(yǎng)了500頭豬，去年獲得純利潤(rùn)90余萬(wàn)元。

有人問(wèn)于洋，農(nóng)村的耕地本來(lái)就稀缺，種些傳統(tǒng)的紅苕、玉米、土豆等糧食作物就行了，為什么非要占地搞建設(shè)。一遇到這個(gè)問(wèn)題，于洋就拿苕粉加工廠舉例。

“加工廠延長(zhǎng)了產(chǎn)業(yè)鏈，增加了附加值，讓一畝地的產(chǎn)值從2000元漲到6400元?！庇谘笳f(shuō)，盡管周邊區(qū)縣也有加工廠，但他覺(jué)得只有自己村里也建起了加工廠，收購(gòu)、銷售才不會(huì)受制于人。

來(lái)源：《半月談》2020年第14期

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