依港管漁的歐盟經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2021年年底發(fā)布的《“十四五“全國(guó)漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，我國(guó)將強(qiáng)化漁業(yè)改革創(chuàng)新，實(shí)施漁港管理改革，建立基于漁港的漁業(yè)綜合監(jiān)管體系。NRDC近期發(fā)布報(bào)告《漁港監(jiān)測(cè)與漁獲物溯源：歐盟經(jīng)驗(yàn)》，供決策者參考。下文以該報(bào)告為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)要介紹了歐盟依港管漁體系的關(guān)鍵元素，并對(duì)我國(guó)“十四五”階段的相關(guān)工作提出了建議。

“依漁管港”的背景

落實(shí)漁業(yè)資源總量管理制度是我國(guó)為保護(hù)和恢復(fù)近海漁業(yè)資源、推進(jìn)海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)最重要的改革創(chuàng)新之一。

中央、省級(jí)和地方漁業(yè)主管部門從“十三五“開(kāi)始對(duì)漁業(yè)資源總量管理制度的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了積極的探索，并確立了漁港是其中的重要環(huán)節(jié)：作為漁業(yè)活動(dòng)水域和陸域的交界點(diǎn)，漁港在防止非法漁獲物上岸、收集漁獲量數(shù)據(jù)、建立漁獲物可追溯體系具有關(guān)口作用，能夠?yàn)闈O業(yè)產(chǎn)出管理提供能夠起到直接的支撐。

如何根據(jù)我國(guó)漁業(yè)特點(diǎn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)以漁港為核心的監(jiān)督、控制和檢查 (MCS)體系？

在依港管漁方面，歐盟是一個(gè)較好的研究對(duì)象。作為全球最大的海產(chǎn)品進(jìn)口地區(qū)，近些年歐盟高度重視對(duì)非法、不報(bào)告和不管制(IUU)捕撈的治理。目前，歐盟是全球少數(shù)要求水產(chǎn)品全供應(yīng)鏈可追溯的區(qū)域之一，所有在其水域內(nèi)上岸的漁獲物和養(yǎng)殖產(chǎn)品，無(wú)論是以食用還是飼料為目的，均需進(jìn)行全供應(yīng)鏈可追溯。此外，歐盟內(nèi)部漁業(yè)類型多樣化、小型漁船占比高、多漁種漁業(yè)突出、成員國(guó)管控制度和能力差異大，實(shí)施策略需兼顧標(biāo)準(zhǔn)化和靈活性，并依賴成員國(guó)與歐盟之間有效的協(xié)調(diào)。

考慮到歐盟與我國(guó)在漁業(yè)特點(diǎn)和面臨的挑戰(zhàn)等方面具有相似性，歐盟經(jīng)驗(yàn)可提供一定的借鑒。

西班牙小型漁船（<12米）占全國(guó)漁船約73%

歐盟依港管漁的制度特點(diǎn)

漁港是歐盟用來(lái)阻止IUU漁獲物上岸、保障海產(chǎn)品合法性的第一道防線，是收集上岸量數(shù)據(jù)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和可追溯體系的起點(diǎn)。

總體而言，歐盟通過(guò)法律規(guī)定細(xì)分了漁獲物上岸前和上岸后的各個(gè)階段，并對(duì)各階段的管控及報(bào)告文件進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，同時(shí)考慮了大小漁船的差異；在實(shí)際操作中，歐盟漁業(yè)控制局通過(guò)實(shí)地檢查、遠(yuǎn)程監(jiān)控和專家意見(jiàn)來(lái)評(píng)估成員國(guó)的執(zhí)行情況，并通過(guò)能力建設(shè)和資金激勵(lì)努力減少成員國(guó)間的水平差距；歐盟通過(guò)信息化系統(tǒng)極大提升了依港管漁體系的整體效率。

具體而言，歐盟的依港管漁體系有以下三大特點(diǎn)：

一、環(huán)環(huán)相扣的港口控制措施

1、在上岸前用電子日志進(jìn)行提前通報(bào)。漁船進(jìn)港提前通報(bào)可以給予主管部門充分的時(shí)間判斷是否對(duì)相關(guān)漁船進(jìn)行檢查，以及調(diào)配必要的資源和人力。根據(jù)歐盟的規(guī)定，所有從事商業(yè)捕撈且總長(zhǎng)度為12米以上的漁船進(jìn)港前都需要4小時(shí)提前通報(bào)。小型漁船一般不用提前通報(bào)。

如果漁獲物量大或?qū)μ囟ㄆ贩N（如藍(lán)鰭金槍魚(yú)），部分港口可能無(wú)法確保自身能力是否能完成檢查工作，主管部門可對(duì)裝載這些漁獲物漁船的上岸港口以及港口開(kāi)放時(shí)間和具體位置進(jìn)行指定。歐盟禁止海上轉(zhuǎn)運(yùn)，只能在指定港口進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)。指定港口通常是那些規(guī)模較大、設(shè)備更齊全、檢查人員配備更多更專業(yè)的港口。在此基礎(chǔ)上，指定港口還要考慮傳統(tǒng)因素和經(jīng)濟(jì)因素，如靠近捕撈漁場(chǎng)或消費(fèi)市場(chǎng)等。

2、在上岸點(diǎn)進(jìn)行稱重，完成上岸申報(bào)。離開(kāi)港口后再收集漁獲物數(shù)據(jù)將會(huì)加大難度，因此歐盟規(guī)定，漁獲物必須在港口內(nèi)使用經(jīng)過(guò)認(rèn)證的秤進(jìn)行稱重，并由此完成上岸申報(bào)、運(yùn)輸文件、銷售單等。上岸申報(bào)中的數(shù)據(jù)非常重要，是成員國(guó)履行歐盟《數(shù)據(jù)收集框架》、開(kāi)展資源評(píng)估以及實(shí)施包括限額捕撈(TAC)在內(nèi)重要管理制度的關(guān)鍵信息。如果收集小于10米漁船的上岸量數(shù)據(jù)，一般采用抽樣或基于銷售單據(jù)。

以上是歐盟區(qū)域的統(tǒng)一要求。成員國(guó)如果想對(duì)這些措施進(jìn)行調(diào)整，比如對(duì)大漁船采取抽樣統(tǒng)計(jì)或允許在船上稱重等，都需要獲得歐盟的批準(zhǔn)及監(jiān)督。愛(ài)爾蘭曾經(jīng)允許漁獲物運(yùn)輸后再稱重，但經(jīng)歐盟審計(jì)后發(fā)現(xiàn)存在秤作假等問(wèn)題，導(dǎo)致該調(diào)整被撤銷。

我國(guó)漁民在港口對(duì)漁獲物進(jìn)行稱重，主要是自發(fā)的經(jīng)營(yíng)行為，尚無(wú)對(duì)漁港數(shù)據(jù)收集的法律規(guī)定@李薇

3、只能通過(guò)港口拍賣場(chǎng)或者注冊(cè)買家進(jìn)行首次銷售。拍賣場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)在于為核實(shí)進(jìn)入供應(yīng)鏈的漁獲物、管控首次銷售這個(gè)關(guān)鍵的可追溯環(huán)節(jié)提供了一個(gè)集中的場(chǎng)所。拍賣場(chǎng)名單由官方認(rèn)證并公布。

在拍賣前，拍賣場(chǎng)的工作人員需要將拍賣的漁獲物種類和數(shù)量與漁船日志數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。這些工作人員要對(duì)漁獲物進(jìn)行稱量并對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，加貼可追溯標(biāo)簽，并整理和發(fā)送首次銷售的相關(guān)信息給主管部門。因此，雖然拍賣場(chǎng)的工作人員不是執(zhí)法人員，但仍能起到一定的監(jiān)督作用。負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)拍賣場(chǎng)事務(wù)的第三方組織因地而異，可能是葡萄牙的國(guó)企，或意大利常見(jiàn)的地方協(xié)會(huì)、合作社、生產(chǎn)組織，甚至是港口部門自營(yíng)。

拍賣場(chǎng)也給執(zhí)法人員提供了一個(gè)較為集中的檢查場(chǎng)所，國(guó)家和區(qū)域漁業(yè)主管部門、港口警察、國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，以及歐盟檢察員進(jìn)行定期或非定期的抽查。

西班牙維戈漁港拍賣場(chǎng)內(nèi)，港口警察對(duì)漁獲物進(jìn)行巡查@李薇

4、實(shí)現(xiàn)可追溯的批次編號(hào)和關(guān)鍵信息

全供應(yīng)鏈的可追溯具有多重意義，除了保障食品安全和防止海鮮欺詐(seafood fraud)外，可追溯還是阻止IUU漁獲物進(jìn)入供應(yīng)鏈、保障海產(chǎn)品合法性的第二道防線。小型漁船的漁獲物也被納入可追溯體系。小于合法尺寸的幼魚(yú)但屬于根據(jù)歐盟“丟棄禁令”必須上岸的魚(yú)種也適用于可追溯規(guī)定?！皝G棄禁令”亦稱上岸義務(wù)。為避免漁民隨意丟棄死魚(yú)，浪費(fèi)有價(jià)值的資源并影響環(huán)境。禁令規(guī)定，只要捕撈到受限額捕撈和合法尺寸管理的魚(yú)種，就必須上岸并統(tǒng)計(jì)，以便在配額中扣除。

漁獲物上岸時(shí)將被劃分為稱作“批次”的單元，即可追溯的單元。每個(gè)單元的漁獲物可以是任意數(shù)量，只要來(lái)自同一船只/組和捕撈海域，屬于同樣的物種，并呈現(xiàn)同樣的狀態(tài)(去頭去尾、去內(nèi)臟處理等)即可。批次在上岸稱重時(shí)生成編號(hào)，跟隨批次編號(hào)一同錄入系統(tǒng)的還有歐盟要求的關(guān)鍵信息（比如批次編號(hào)、魚(yú)種商業(yè)名和科學(xué)名、使用的捕撈漁具、捕撈海域、凈重等）。隨漁獲物流通的銷售單、運(yùn)輸文件、商業(yè)發(fā)票等文件以及二維碼和條形碼都會(huì)含有該批次編號(hào)。批次編號(hào)是獲知海產(chǎn)品與特定漁船捕撈事件之間關(guān)系的一個(gè)渠道。

可追溯標(biāo)簽是有效的可追溯工具。首次銷售環(huán)節(jié)的標(biāo)簽會(huì)較完整地顯示批次信息并隨漁獲物一起流通。歐盟也規(guī)定了面向消費(fèi)者的標(biāo)簽所需展示的最少信息。在首次銷售與終端零售之間，漁獲物可能經(jīng)過(guò)分割、合并、加工等處理。成員國(guó)可允許處于銷售鏈條中間的經(jīng)營(yíng)者采取較靈活的可追溯方式，只要保證能追溯到該批次編號(hào)。目前，條形碼和二維碼已被廣泛使用。

葡萄牙政府推廣的面向消費(fèi)者的可追溯標(biāo)簽，以及標(biāo)簽上的信息@Docapesca

二、基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、以創(chuàng)造公平環(huán)境為目的的執(zhí)法體系

在港口碼頭，漁業(yè)執(zhí)法人員對(duì)上岸漁船進(jìn)行抽查。成員國(guó)一般在年度執(zhí)法計(jì)劃中（按港口/月份）設(shè)定基準(zhǔn)檢查率（如愛(ài)爾蘭將本國(guó)漁船的檢查率定為5%左右），并通過(guò)各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法對(duì)IUU風(fēng)險(xiǎn)高的船只進(jìn)行篩選，提高漁港檢查效率和精準(zhǔn)度，但也可以隨機(jī)抽查。

歐盟為漁船抵港、上岸和首次銷售前制定了包括漁船身份、捕撈日志、配額使用、漁具等合規(guī)項(xiàng)目在內(nèi)的檢查清單，成員國(guó)可以在此清單的基礎(chǔ)上增添檢查項(xiàng)目。

愛(ài)爾蘭海洋漁業(yè)保護(hù)局的執(zhí)法人員在港口檢查船位監(jiān)控系統(tǒng)(VMS)記錄情況 @愛(ài)爾蘭海洋漁業(yè)保護(hù)局

為確保整個(gè)歐盟地區(qū)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督處于同等水平，歐盟要求在各港口對(duì)漁船開(kāi)展相似頻次的檢查，要求統(tǒng)一的流程和檢查清單，最終目的是創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境。歐盟漁業(yè)控制局監(jiān)控檢查率和違法的處理情況，也會(huì)對(duì)各個(gè)港口上岸船只的數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控。如果某個(gè)港口上岸的漁船數(shù)量驟增，可能是該港口監(jiān)管不力的體現(xiàn)。

目前，所有成員國(guó)都建立了電子執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)，監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)格式也是標(biāo)準(zhǔn)化的，有利于歐盟進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控和比較。考慮到成員國(guó)檢查人員的能力參差不齊，歐盟通過(guò)多種方式加強(qiáng)能力建設(shè)，包括提供培訓(xùn)、加強(qiáng)交流合作和最佳實(shí)踐分享等。

漁獲物上岸過(guò)程中的檢查由漁業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。上岸后，包括首次銷售、運(yùn)輸、加工流通、零售等階段，因各自的情況不同，各成員國(guó)執(zhí)法檢查的參與部門不盡相同。漁業(yè)、食品、環(huán)境、海關(guān)等部門以及各級(jí)主管機(jī)構(gòu)都可能參與執(zhí)法。

三、強(qiáng)大的信息化支撐

歐盟近幾年的漁業(yè)管控進(jìn)步明顯，這在很大程度歸功于信息化體系的推廣，其中最重要的是電子日志的推廣。即使是無(wú)法安裝電子日志的小型漁船，也大多在港口將紙質(zhì)日志的數(shù)據(jù)輸入電子系統(tǒng)。電子日志的優(yōu)勢(shì)，可參見(jiàn)NRDC另一份研究報(bào)告《漁業(yè)數(shù)字化報(bào)告》。

另外，成員國(guó)共用歐盟水域，一個(gè)成員國(guó)的漁船在另一個(gè)成員國(guó)的港口上岸比較常見(jiàn)。日志、漁獲證書以及檢查數(shù)據(jù)在成員國(guó)之間通過(guò)電子方式實(shí)現(xiàn)信息共享，加上檢查數(shù)據(jù)格式的標(biāo)準(zhǔn)化，相關(guān)機(jī)構(gòu)就能快速獲得必要的信息。

電子化也大大提升了溯源的效果和效率，減少人為因素對(duì)信息質(zhì)量的干擾，排除了同一漁獲合法文件被重復(fù)使用的可能性。如果沒(méi)有高效的信息化支撐，歐盟就很難實(shí)現(xiàn)對(duì)所有漁獲物進(jìn)行有效的可追溯。

借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)

在2017年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)內(nèi)漁船管控 實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》后，我國(guó)已積極開(kāi)展大中型漁船的定點(diǎn)漁港部署，建立了全國(guó)進(jìn)出港報(bào)告制度，加強(qiáng)了VMS的落實(shí)，并在浙江省臺(tái)州等地開(kāi)展了漁船漁港綜合管理改革國(guó)家試點(diǎn)，探索了與之配套的協(xié)助漁獲追溯的綠色標(biāo)簽管理，部分內(nèi)容也被寫入修訂中的《漁業(yè)法》草案。

根據(jù)上述歐盟“依港管漁”制度三大特點(diǎn)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在“十四五”階段，報(bào)告提出以下建議：

1、在管控措施方面，地方漁業(yè)主管部門繼續(xù)在定點(diǎn)漁港進(jìn)行試點(diǎn)，探索如何將進(jìn)出港報(bào)告、VMS、電子日志等控制措施進(jìn)行協(xié)調(diào)組合，以支撐漁獲物數(shù)據(jù)收集和限額捕撈體系，并與國(guó)家漁業(yè)主管部門積極溝通，探討制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

其中，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)漁獲物數(shù)據(jù)較為全面的收集和核驗(yàn)，并與漁政執(zhí)法人員的抽查制度形成補(bǔ)充，應(yīng)充分挖掘和發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)、高校、技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等單位以及各級(jí)漁業(yè)組織在其中的作用。

2、在執(zhí)法遵約方面，大力加強(qiáng)對(duì)漁政隊(duì)伍建設(shè)的重視和支持力度，積極開(kāi)展能力建設(shè)，提升執(zhí)法人員在漁港執(zhí)法方面的理論知識(shí)和實(shí)踐技能，實(shí)現(xiàn)相對(duì)均等的港口監(jiān)管水平。

3、在提高效率和加強(qiáng)協(xié)調(diào)方面，充分利用我國(guó)信息技術(shù)快速發(fā)展的條件，在漁業(yè)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和執(zhí)法、數(shù)據(jù)管理等中引入電子日志/證書、衛(wèi)星跟蹤技術(shù)、智能稱重設(shè)備、二維碼/條形碼等一系列新型科技工具。

來(lái)源：NRDC自然資源保護(hù)協(xié)