捕撈份額項目設(shè)計方法探析

漁業(yè)管理者和利益相關(guān)者越來越有興趣采用捕撈份額來進行漁業(yè)管理。為便于漁業(yè)管理者和利益相關(guān)者更好地理解捕撈份額，本文作者總結(jié)出捕撈份額的幾大主要特征，基于這些特征，作者又從參與者、管理目標、專屬權(quán)、管理制度等方面分析了捕撈份額的設(shè)計流程。

漁業(yè)管理者和利益相關(guān)者越來越有興趣采用捕撈份額（Catch Share）進行漁業(yè)管理。美國環(huán)保協(xié)會借鑒全世界30多個國家數(shù)百個漁場的經(jīng)驗和60多位漁業(yè)專家的專業(yè)知識完成了《捕撈份額設(shè)計手冊》，該設(shè)計手冊在總結(jié)捕撈份額項目關(guān)鍵特征的基礎(chǔ)上，從項目設(shè)計流程和具體案例等方面，提供了詳細的捕撈份額設(shè)計路線圖。

通過上一期介紹的何為捕撈份額，可以了解到個體配額（Individual Quota, IQ）、個體可轉(zhuǎn)讓配額（Individual Transferable Quota,ITQ）、個體漁船配額（Individual Vessel Quota）、社區(qū)捕撈配額（Community Fishing Quota, CFQ）、合作社型捕撈份額（Cooperative）、基于漁業(yè)水域使用權(quán)的捕撈份額（Territorial Use Rights For Fishing,TURF）都屬于基本的捕撈份額類型。為了便于更好地理解捕撈份額的特征，美國環(huán)保協(xié)會歸納總結(jié)出捕撈份額的七大主要特征，因每個特征的英文名稱的首字母組合起來正是英文單詞“海鹽”（Sea Salt）的拼寫，因此以“海鹽”作為這7大特征的俗稱。當然，并不是每個捕撈份額項目都嚴格符合“海鹽”的7個特征，有些特征視設(shè)計規(guī)則而定，可有可無。例如，“靈活配額”的特征，有的捕撈份額項目明確規(guī)定配額不可以交易，這就意味著該項目沒有靈活配額這一特征。

基于以上捕撈份額的基本特征，美國環(huán)保協(xié)會提出了7個步驟的設(shè)計流程，用來指導如何設(shè)計一個捕撈份額項目。這7個步驟可概括為：確定漁業(yè)管理需要達到的目標；確定并量化被管理的資源；確定合適的參與者；決定專屬權(quán)；分配專屬權(quán)；建立相應的管理體制；評估管理表現(xiàn)及創(chuàng)新。

第一步：確定漁業(yè)管理需要達到的目標。在設(shè)計捕撈份額項目時，首要也是最重要的一個步驟就是清晰描述計劃目標。通?？梢詫⒛繕朔譃槿悾荷锖蜕鷳B(tài)目標、經(jīng)濟目標和社會目標。實現(xiàn)生物目標是第一位，經(jīng)濟和社會目標經(jīng)常需要做出取舍，因為任何一個漁業(yè)管理制度都不大可能以同等的質(zhì)量實現(xiàn)所有的既定目標。應根據(jù)重要性對目標進行優(yōu)先排序，隨后重新審視各目標，這樣有助于保證項目目標的實現(xiàn)。

表1 漁業(yè)管理需要達到的目標

第二步：確定并量化被管理的資源。主要是確定并量化納入的物種，納入的魚群，空間范圍如何界定、是否設(shè)立不用的漁區(qū)，不同物種、魚群和區(qū)域捕撈死亡率控制措施是什么。

納入物種 單一物種或多個物種。還可以包括任何數(shù)量的目標物種、非目標物種、副漁獲物物種；納入魚群 根據(jù)不同的生物性、地理區(qū)域性等進行不同魚群的區(qū)分，并設(shè)定各個魚群的捕撈限額和份額；空間范圍和漁區(qū) 捕撈份額的空間范圍也在很大程度上與物種和魚群的邊界有關(guān)，現(xiàn)存的政治或社會文化邊界在界定管理區(qū)域時也可能會比較重要，需要根據(jù)具體情況定義；捕撈死亡率控制措施 根據(jù)最大可持續(xù)產(chǎn)量設(shè)定捕撈限額將使捕獲的魚類數(shù)量最大化，根據(jù)最大經(jīng)濟產(chǎn)量設(shè)定捕撈限額將使?jié)O場的經(jīng)濟凈利潤最大化。

第三步：確定合適的參與者。在界定并量化完被管理資源后，設(shè)計捕撈份額項目的第三個步驟是確定合適的參與者。通過確定合適的參與者，可以確保參與者對管理當局認可的份額擁有專屬權(quán)。專屬權(quán)（份額）持有者可以是個體、團體、獨立企業(yè)、社區(qū)等。由于捕撈份額是寶貴的資產(chǎn)，很多利益相關(guān)者會感興趣。因此，需要管理者根據(jù)不同的標準確定符合條件的份額持有者。設(shè)定份額持有者資格可以考慮以下標準：是否為漁民、是否參與漁業(yè)、是否為認可的合作社或者捕撈社區(qū)成員、生計漁民、漁業(yè)投資、魚獲量歷史、資源保護行為等。

為了項目的長久性，需要考慮新參與者吸納制度。新參與者最直接和常見的方式是從自由市場租借或者購買份額。也可以采用預留份額的形式，在項目初期，預留并儲備一部分配額，以備將來新參與者使用。

第四步：決定專屬權(quán)。決定份額的專屬權(quán)主要包括以下幾個方面。

第一，專屬權(quán)是基于配額的還是基于水域的？捕撈份額可以基于配額或是水域?；谂漕~的捕撈份額，需要確立總可捕量（即捕撈限額）并劃分成不同份的單個實體的可被允許捕獲的魚量。基于水域的捕撈份額（通常被稱作漁業(yè)水域使用權(quán)TURFs）將特定水域分配給一個團體或個體，并要求參與者遵守捕撈限額或其他恰當?shù)牟稉扑劳雎士刂拼胧?/span>

第二，分配的份額專屬權(quán)持有時間？份額專屬權(quán)的持有時間短則幾年，長至永久。有些國家則可更新方法，按年度發(fā)放捕撈份額，如果管理效果不錯則可以續(xù)期。

第三，如何確定長期份額？捕撈份額的分配時長通常多于一年。管理者必須確定長期份額單位。在基于配額的捕撈份額下，長期份額單位一般分為兩大類：總捕撈限額的特定比例或絕對重量值。兩類的關(guān)鍵區(qū)別在于，在基于比例的制度下，份額持有者每年可以捕獲的魚類重量或數(shù)量會根據(jù)捕撈限額的變化而變化，而在絕對重量制度下，魚類重量或數(shù)量每年都不變（假設(shè)不存在交易）。

第四，份額的分配單位是什么？大多數(shù)的捕撈份額計劃都會對長期專屬權(quán)和年度漁獲量分配進行區(qū)分。許多捕撈份額項目都用重量（如磅或公斤等）來描述年度漁獲量分配。有些漁場可能更適合采用捕魚數(shù)量或是另一種特定的量（如蒲式耳、籠等）。

第五，專屬權(quán)是否可以永久轉(zhuǎn)讓或者臨時性可轉(zhuǎn)讓？考慮納入永久性或臨時性份額轉(zhuǎn)讓體系可以增加項目的靈活度，并且可以提升經(jīng)濟和生物目標，特別是可以減少過度資本化和增加漁場價值。永久交易指的是買賣長期份額，為份額持有者提供了做出商業(yè)決策的機會，即留在漁場還是將份額出售并退出漁場。臨時可轉(zhuǎn)讓是對份額持有者年度分配量的轉(zhuǎn)讓。租借是比較常見的，一般按年租借。

第六，是否設(shè)定份額交易和使用限制？可以通過各種方式限制份額的買賣和租借。限制方法一般分為三大類：地理交易限制（基于生物或社會邊界）、社會交易限制（基于社區(qū)或船隊特征）、管理交易限制（基于份額交易的管理），包括時間限制。許多捕撈份額制度都允許份額持有者跨年交易份額，包括結(jié)轉(zhuǎn)和借用未來年度的份額。

第五步：分配專屬權(quán)。分配專屬權(quán)經(jīng)常是實施捕撈份額計劃最困難、最有爭議的一個步驟。因此，需要確立透明的、獨立的份額分配流程，保證利益相關(guān)者相對平等的分配方式。初始分配是過渡到捕撈份額項目的關(guān)鍵步驟。分配將決定誰能夠收到漁獲量初始份額以及份額數(shù)量，從而有效設(shè)定采用捕撈份額漁場的起點。

第一，需要確定初始分配的決策機構(gòu)。不同的國家使用不同的決策者決定分配量，他們包括漁業(yè)管理者、漁業(yè)利益相關(guān)者和獨立的第三方。

第二，初始分配何時進行。初始分配可以發(fā)生在捕撈份額項目設(shè)計過程的任何時間點。

第三，是否有上訴流程。上訴流程常被用于解決事實性問題，如規(guī)定解讀或核算錯誤糾正等。采用分配上訴流程，允許符合條件的參與者使用可驗證數(shù)據(jù)對分配量予以駁斥。

第四，確定符合條件的份額接收者。確定資格對于漁場的初始捕撈份額分配而言是重要的一步。資格包含兩層涵義。第一層涵義是，政治決策決定哪類利益相關(guān)者將有資格接受份額分配。這通常由漁場的社會和經(jīng)濟特點以及可用數(shù)據(jù)驅(qū)動。第二層涵義是，確定利益相關(guān)者部門內(nèi)誰將實際收到份額。美國聯(lián)邦法律（16 U.S.C.1853a）就要求從當前和歷史捕獲量、在捕撈和加工部門的就業(yè)情況、漁場投資和依賴性、當前和歷史捕撈社區(qū)參與、小型漁船的所有者兼經(jīng)營者是否是船長、是否是船員、是否是初級參與和捕撈社區(qū)9個資格因素加以考量。

第五，初始份額的分配。初始份額分配主要有拍賣和授予兩種形式。拍賣要求參與者為份額支付費用；授予是指在計劃之初將份額無償分配給一系列特定參與者。也可以將拍賣和授予結(jié)合使用。

第六，符合條件的接收者將收到多少份額。如果漁場采用授予份額的方式，需要制定份額分配規(guī)則，分配規(guī)則一般會利用魚獲量歷史數(shù)據(jù)或投資水平或使用平等共享方法來分配份額。在分配規(guī)則下，還可以賦予各個變量不同的權(quán)重。拍賣制度也可以設(shè)定參與參數(shù)，如確立符合條件的參與者的等級。

第七，分配決策的可用數(shù)據(jù)?？捎脭?shù)據(jù)將影響漁場的初始分配方法。如果數(shù)據(jù)非常有力，則根據(jù)現(xiàn)存的可獲取信息制定分配制度是有可能的。但如果數(shù)據(jù)很少或者不準確，則應該制定其他方法。大多數(shù)過渡到捕撈份額的漁場采用了某種形式的許可證制度，管理機構(gòu)通常會有關(guān)于參與者及其關(guān)鍵特征的管理記錄，包括許可證持有者的特征（如占有時長和持有的許可證數(shù)量）、漁船的特征（如漁船的長度或類型）和參與特征（如實現(xiàn)上岸量的年數(shù)和上岸歷史）等，總之數(shù)據(jù)越準確，分配流程就越不會引起爭議。

第六步：建立相應的管理體制。管理制度是捕撈份額項目落實的保障。管理制度包括如何交易、漁獲量的核算、信息收集和項目管理費用的分擔等。

第一，如何進行交易。大多數(shù)采用捕撈份額的漁場都允許通過永久或臨時轉(zhuǎn)讓進行份額交易。一個完善的交易制度能夠使參與者獲得關(guān)于份額可用性和價格的可靠信息，并且允許份額自由交易。采用捕撈份額的漁場可以采用自行識別、經(jīng)紀人業(yè)務和交易平臺三種不同的方法進行交易。自行識別是參與者自行制定方法，用于識別有興趣進行交易的其他人。經(jīng)紀人業(yè)務是將有意向交易的買方和買方進行配對，并對交易收費。交易平臺是由政府或者私人經(jīng)營的開放的交易平臺。

第二，漁獲量的核算。捕撈份額管理的一個關(guān)鍵之處是根據(jù)漁民的份額持有量持續(xù)追蹤他們的漁獲量，包括上岸量和丟棄量。漁獲量核算制度必須追蹤份額持有者的初始余額、年度分配量、以及交易引起的份額增加和減少量。一般來說，漁獲量核算通過自報告、經(jīng)授權(quán)的買方或加工商報告、獨立第三方報告完成。

第三，漁獲量核算和執(zhí)法等漁業(yè)信息的收集。信息系統(tǒng)可以被用于進行漁獲量核算、收集科學數(shù)據(jù)、執(zhí)行法律等。漁業(yè)信息的收集有多種方法，包括海上數(shù)據(jù)收集、碼頭數(shù)據(jù)收集、自報告、獨立收集等。

第四，項目費用的承擔。魚類是所有公民共有的公共資源，由政府代表公民管理。政府經(jīng)常會承擔管理費用，這在本質(zhì)上是對船隊的一種補貼。政府正逐漸限制補貼并將管理成本轉(zhuǎn)移到受益的參與者身上。當參與者和政府分攤費用時，參與者就會有動力和監(jiān)管者共同改進管理和縮減成本。

第七步：評估管理表現(xiàn)及創(chuàng)新。捕撈份額設(shè)計的最后一步旨在確保計劃運行良好并實現(xiàn)既定的計劃目標。需要開展定期評估，并且在必要時修改計劃，以實現(xiàn)現(xiàn)有的目標和新目標。具體而言，項目評估可以決定專屬權(quán)的保障是否足以產(chǎn)生收益，以及項目的規(guī)模是否在生物和社會層面可行。定期復審可以評估項目的問責情況。復審應包括生物狀況評估，特別要評估結(jié)束過度捕撈和恢復與維持健康魚群資源的情況。此外，還要評估其他狀況，如漁場的經(jīng)濟狀態(tài)。評估管理表現(xiàn)是大多數(shù)采用捕撈份額的漁場常用的做法。應該在必要時根據(jù)計劃的管理表現(xiàn)和目標以及漁場不斷變化的情況對計劃的設(shè)計進行修改。在捕撈份額項目下，漁民享有高度的靈活性，但也需要對其漁獲量份額負責，這經(jīng)常會促成創(chuàng)新性的挑戰(zhàn)應對方法。