新修訂《土地管理法實施條例》主要亮點和四大“遺憾”！

新修正的《土地管理法》已于2020年1月1日施行，但與之配套的《土地管理法實施條例》卻有點“難產”。有的省份只能先行一步，比如2021年1月15日，江蘇率先出臺了新修訂的《江蘇省土地管理條例》，其他省份也都基本形成了征求意見稿，但沒敢搶跑。盼望著，盼望著，修訂后的《土地管理法實施條例》終于出臺了，自2021年9月1日起施行。

新《條例》雖然有不少亮點，可概括為“四個一、四個嚴禁、七個明確”但也有些長期困擾基層的問題還是沒有得到解決，留下了四大“遺憾”。

一個加重：主要是加重了對土地違法行為的處罰力度。這次修訂《條例》在處罰方面修改力度最大，主要是補了兩個“漏洞”，一是增加了違法占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應當承擔的法律責任規(guī)定，二是解決了沒收的新建的建筑物和其他設施交給誰的問題。當然，最重磅的是大幅提高了對違法占地、違法轉讓等違法行為罰款的處罰額度。比如此前對違法占地的處罰額度是每平方米30元以下，這次提高到了100—1000元，也就是說，今后對違法占地，要罰就罰個“傾家蕩產”。

一個優(yōu)化：主要是針對建設用地審批難、審批慢、程序復雜等問題，立足“放管服”改革，進一步優(yōu)化建設用地審批流程。新《土地管理法》已調整農用地轉用審批權限，取消了省級人民政府批準的征地報國務院備案。隨后，2020年3月1日，國務院印發(fā)《關于授權和委托用地審批權的決定》，2020年3月6日，自然資源部印發(fā)《關于貫徹落實<國務院關于授權和委托用地審批權的決定>的通知》。2021年7月8日，安徽省政府率先發(fā)布《關于委托用地審批權的決定》，提出將依法由省政府審批的分批次農用地轉用、土地征收及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施規(guī)劃事項，委托給設區(qū)市和縣級市、省直管縣人民政府批準，應該說在“放權”方面力度很大。新《條例》主要是對建設用地審批流程做了進一步優(yōu)化。

一個細化：一是細化土地征收程序。新《土地管理法》對土地征收范圍、程序、補償標準方面已有新的規(guī)定，新《條例》主要是對征地程序具體細化。

一個延長：在保留臨時用地的期限一般不超過二年規(guī)定的基礎上，新《條例》主要是提出對建設周期較長的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時用地，期限可延長到四年。

四個禁止：主要針對近年來一些地方政府和社會資本“盯上”了宅基地這塊蛋糕，尤其是山東等地大力推行“合村并居”引發(fā)的問題，提出了“四個禁止”規(guī)定：一是禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，二是禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，三是禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，四禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

七個明確：一是明確嚴格控制耕地“非糧化”。這是著眼國家糧食安全，在過去強調遏制“非農化”基礎上，提出對耕地實行特殊保護，規(guī)定嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。今年出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》也有這樣的規(guī)定：嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。二是明確耕地保護的責任主體。過去一直這樣要求，這次主要是從行政法規(guī)層面予以明確，提出耕地保護的責任主體是省級人民政府。三是明確建立耕地保護補償制度。這也是有些地方已經探索和實踐的做法，這次也是從行政法規(guī)上做出明確規(guī)定。四是明確集體經營性建設用地入市交易規(guī)則。允許集體經營性建設用地入市，與國有建設用地同權同價，是新《土地管理法》重大突破，新《條例》主要是進一步明確了入市交易規(guī)則，但具體操作性辦法還要等待國家出臺《關于穩(wěn)妥有序推進農村集體經營性建設用地入市工作的指導意見》。五是明確構建國土空間規(guī)劃管理制度。沒有太新的內容，主要是將一些政策性規(guī)定上從行政法規(guī)層面予以明確。六是明確土地督察內容。新《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度，《條例》主要是明確了土地督察的六大核心內容。七是明確掛牌出讓法律地位。

另外，新《條例》還有不少新的規(guī)定。比如：限制了未利用地開發(fā)利用，規(guī)定具有重要生態(tài)功能的未利用地應當依法劃入生態(tài)保護紅線，實施嚴格保護。明確了搶栽搶建不予補償，提出自征收土地預公告發(fā)布之日起，任何單位和個人不得在擬征收范圍內搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，對搶栽搶建部分不予補償?shù)取?/span>

當然，新修訂的《土地管理法實施條例》也留下了一些遺憾，基層盼望的一些難題還是沒有給出解決方案。主要是四個問題：

一是嚴格約束規(guī)劃修改問題。由于土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃缺少剛性約束，長期以來普遍存在調整過于隨意和頻繁問題，可以說地方“想怎么改就怎么改，想什么時候改就什么時候改”，有的地方甚至出現(xiàn)為違法用地項目在永久基本農田“開天窗”的怪事兒。但這次修訂《條例》沒有明確什么情形才可以調整國土空間規(guī)劃，也沒提怎么調。目前正在起草《國土空間規(guī)劃法》，只能寄希望于在此新法中予以明確。但已出臺的《江蘇省土地管理條例》對此問題非常重視，通過地方立法以增強規(guī)劃的剛性約束，提出只有三種情形可以按照法定程序修改國土空間規(guī)劃，即國家重大戰(zhàn)略調整、重大項目建設、行政區(qū)劃調整。

二是對違法占用建設用地、未利用地上建筑物的處置問題?，F(xiàn)行的《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》提出：“違法占用的土地為建設用地和未利用地的，對地上建設物和其他設施，由違法當事人與合法的土地所有者或使用者協(xié)商處置，涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的，應當轉交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理?！痹趯嶋H執(zhí)法中，這條規(guī)定一方面存在爭議，一方面很難操作。但新《土地管理法》，新《條例》，對這種情形仍未作出明確具體規(guī)定。目前只有新修訂的《江蘇省土地管理條例》對這個問題給出了明確規(guī)定：“違反國土空間規(guī)劃，未經批準，或者采取欺騙手段騙取批準，或者超過批準的數(shù)量非法占用建設用地、未利用地的，由自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的標準處以罰款”。

三是關于農業(yè)農村部門與自然資源部門對宅基地執(zhí)法的職責爭議問題。新《土地管理法》實施后，由于農業(yè)農村部門對“地類”出現(xiàn)不同理解，導致各地因宅基地執(zhí)法普遍出現(xiàn)扯皮問題?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（送審稿）曾針對《土地管理法》第七十五條作出解釋，提出：“農村村民擅自在耕地上建住宅的，依據《土地管理》第七十八條規(guī)定，由縣級以上人民政府農業(yè)農村主管部門進行處罰?！?/span>但這次修訂的《條例》，最終沒有采納了這條解釋性規(guī)定，關于宅基地執(zhí)法職責爭議問題，還是沒有得到根本解決。

四是關于增加行政強制權問題。這個問題一直爭議很大。一種觀點認為基層自然資源部門在制止違法用地階段，缺少“長牙齒”的執(zhí)法手段，只能動口不能動手，難以將違法用地“消滅在初始，解決在萌芽”，造成后期執(zhí)法難度大、成本高；一種觀點認為，自然資源部門如果擁有行政強制權，會引火燒身，增加責任風險。《土地管理法實施條例》（送審稿）曾提出：“對責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出行政處罰決定的機關可以查封、扣押施工設備和材料?！?/span>但這次修訂的《條例》，也沒采納這條規(guī)定，也就是說，在土地執(zhí)法中，依據《土地管理法》《土地管理法實施條例》，自然資源部門仍然沒有行政強制權。賦予自然資源部門行政強制權問題，比如查封、扣押權，也只能依靠省級《條例》自行解決了。