劃定禁養(yǎng)區(qū)后，對養(yǎng)殖場作出責令關(guān)閉決定的合法性審查

? 裁判要點

《中華人民共和國畜牧法》第四十條規(guī)定：“禁止在下列區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)：（一）生活飲用水的水源保護區(qū)，風景名勝區(qū)，以及自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；（二）城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域；（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域?！?/span>1.畜禽養(yǎng)殖者經(jīng)營的案涉養(yǎng)殖場位于劃定的禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)，因其拒不停止養(yǎng)殖行為，行政機關(guān)在履行了告知限期關(guān)閉等程序后，作出責令關(guān)閉決定，并給予養(yǎng)殖場合理的退養(yǎng)期限，沒有違反法律、法規(guī)的規(guī)定。2.責令關(guān)閉決定系因環(huán)境保護需要，在劃定禁養(yǎng)區(qū)后作出的行政命令，而非行政處罰，養(yǎng)殖場未辦理相應手續(xù)并非法定關(guān)停事由。3.從合理行政、平等對待相對人的角度出發(fā)，行政機關(guān)在后續(xù)作出行政補償時，對于養(yǎng)殖者案涉養(yǎng)場的補償標準，不得低于其他同類情形養(yǎng)殖場的補償標準。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申3924號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）江門市蓬江區(qū)鴻業(yè)畜牧有限公司。

委托訴訟代理人許正學，廣東五邑律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省江門市蓬江區(qū)人民政府

出庭負責人劉少龍

委托訴訟代理人雷永程

委托訴訟代理人方先波，廣東明思（佛山）律師事務所律師。

再審申請人江門市蓬江區(qū)鴻業(yè)畜牧有限公司(以下簡稱鴻業(yè)公司)因訴被申請人廣東省江門市蓬江區(qū)人民政府(以下簡稱蓬江區(qū)政府)環(huán)境保護行政命令及行政補償一案，不服廣東省高級人民法院（2018）粵行終1167號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，并于2020年6月11日在本院第一巡回法庭第二法庭進行了公開詢問。再審申請人鴻業(yè)公司的法定代表人謝超鴻及委托訴訟代理人許正學，被申請人蓬江區(qū)政府的出庭負責人劉少龍及委托訴訟代理人雷永程、方先波到庭參加詢問?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

鴻業(yè)公司申請再審稱：（一）案涉養(yǎng)豬場并非因環(huán)境污染問題被關(guān)閉，也不存在因環(huán)境污染問題可以被責令關(guān)閉的事實和法律依據(jù)；鴻業(yè)公司案涉設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批手續(xù)齊備、合法；養(yǎng)豬場沒有設(shè)置排污口，依法不需要取得《排污許可證》；蓬江區(qū)政府相關(guān)部門2014年后拒絕為轄區(qū)內(nèi)所有生豬養(yǎng)殖戶辦理《動物防疫合格證》。上述問題均不是關(guān)閉養(yǎng)豬場的法定理由。（二）蓬江區(qū)政府因設(shè)立禁養(yǎng)區(qū)而關(guān)閉案涉養(yǎng)豬場，依法應根據(jù)公平合理原則對鴻業(yè)公司的實際損失給予補償。一審中鴻業(yè)公司已提交了養(yǎng)豬場重置價值評估報告，法庭應根據(jù)該報告直接認定鴻業(yè)公司豬場建設(shè)財產(chǎn)損失。（三）《關(guān)于劃定蓬江區(qū)畜禽養(yǎng)殖區(qū)域的規(guī)定》（蓬江府辦[2015]11號）違背上位法，蓬江區(qū)政府根據(jù)該規(guī)定作出的關(guān)閉決定違法。綜上，請求撤銷一、二審判決，提審本案，改判支持鴻業(yè)公司的一審訴訟請求。

蓬江區(qū)政府答辯稱：（一）蓬江區(qū)政府《關(guān)于劃定蓬江區(qū)畜禽養(yǎng)殖區(qū)域的規(guī)定》制定主體明確、內(nèi)容合法、程序正當。（二）蓬江區(qū)政府依據(jù)《廣東省環(huán)境保護條例》第七十七條規(guī)定作出《關(guān)于責令關(guān)閉棠下鎮(zhèn)五洞村江門市蓬江區(qū)鴻業(yè)畜牧有限公司生豬養(yǎng)殖場的決定》（以下簡稱《責令關(guān)閉決定》）合法有效。（三）經(jīng)調(diào)查、核實，鴻業(yè)公司存在用地未按規(guī)定備案及違法占用林地的違法違規(guī)行為，案涉養(yǎng)豬場曾因污染環(huán)境被行政處罰；鴻業(yè)公司稱不需要領(lǐng)取排污許可證，是錯誤理解了相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《廣東省排放污染物許可證管理辦法》和《廣東省排污許可證管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)營規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的排污單位需要申請排污許可證；鴻業(yè)公司《動物防疫合格證》過期后仍繼續(xù)違法經(jīng)營飼養(yǎng)生豬。（四）鴻業(yè)公司違法經(jīng)營養(yǎng)殖場，其利益為違法利益，依法不應予以保護，其賠償請求不應予以支持。綜上，請求駁回鴻業(yè)公司的再審申請。

本案審查期間，本院組織雙方就行政補償事宜進行了調(diào)解，但雙方未能達成一致。

本院經(jīng)審查認為，本案的爭議焦點有二：一是蓬江區(qū)政府作出的《責令關(guān)閉決定》是否合法；二是原審確定的補償標準是否適當。

關(guān)于蓬江區(qū)政府作出的《責令關(guān)閉決定》是否合法的問題。《中華人民共和國畜牧法》第四十條規(guī)定：“禁止在下列區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)：（一）生活飲用水的水源保護區(qū)，風景名勝區(qū)，以及自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；（二）城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學研究區(qū)等人口集中區(qū)域；（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域。”《廣東省環(huán)境保護條例》第四十九條第一款規(guī)定：“除法律、法規(guī)規(guī)定的禁止養(yǎng)殖區(qū)域外，縣級以上人民政府有關(guān)主管部門可以根據(jù)當?shù)丨h(huán)境承載能力和污染物排放總量控制要求，劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，報同級人民政府批準后實施，并向社會公布?！北景钢?，蓬江區(qū)政府為了區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和污染整治工作需要，于2015年4月8日制定《關(guān)于印發(fā)劃定蓬江區(qū)畜禽養(yǎng)殖區(qū)域規(guī)定的通知》（蓬江府辦[2015]11號），在轄區(qū)范圍內(nèi)劃定禁養(yǎng)區(qū)，并規(guī)定“禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有牲畜養(yǎng)殖場，必須在2015年8月1日起開始自行搬遷或關(guān)閉，至2016年底禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的牲畜養(yǎng)殖場實現(xiàn)全部清除，逾期未搬遷或關(guān)閉的牲畜養(yǎng)殖場，按照屬地管理的原則，由當?shù)劓?zhèn)政府（街道辦）協(xié)調(diào)區(qū)環(huán)保、城管和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門配合區(qū)政府依法進行拆除或清理”，符合前述法律、法規(guī)的規(guī)定。鴻業(yè)公司經(jīng)營的案涉養(yǎng)豬場位于蓬江區(qū)政府劃定的禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)，因其拒不停止生豬養(yǎng)殖行為，蓬江區(qū)政府在履行了告知限期關(guān)閉等程序后，于2017年8月25日作出《責令關(guān)閉決定》，并給予養(yǎng)豬場合理的退養(yǎng)期限，沒有違反法律、法規(guī)的規(guī)定。鴻業(yè)公司提出養(yǎng)豬場未辦理相應手續(xù)并非法定關(guān)停事由，并據(jù)此主張《責令關(guān)閉決定》違法。但是，本案雙方均認可《責令關(guān)閉決定》系因環(huán)境保護需要，在劃定禁養(yǎng)區(qū)后作出的行政命令，而非行政處罰，《責令關(guān)閉決定》的理由也并非案涉養(yǎng)豬場未辦理相應手續(xù)，故鴻業(yè)公司該主張不能成立。

關(guān)于原審確定的補償標準是否適當?shù)膯栴}。國務院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條規(guī)定：“因畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整以及劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，或者因?qū)ξ廴緡乐氐男笄蒺B(yǎng)殖密集區(qū)域進行綜合整治，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場所，致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償?！北景钢?，蓬江區(qū)政府在2016年8月18日制定的《關(guān)于印發(fā)江門市蓬江區(qū)黑臭水體農(nóng)業(yè)污染源專項整治工作方案的通知》（蓬江府辦[2016]36號）中，對畜禽禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)自行拆除的養(yǎng)殖場設(shè)定了補償、獎勵申報程序和標準，即對于畜禽禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)沒有完善相關(guān)審批手續(xù)，但在2016年10月30日前通過自行拆除驗收的畜禽養(yǎng)殖場，按照所清拆欄舍的面積乘以固定單價折算補償，就是所謂的“獎勵標準”；對于畜禽禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)有完善審批手續(xù)的，協(xié)商補償金額原則上不得超過“獎勵標準”的1.5倍，協(xié)商不成可根據(jù)評估結(jié)果確定補償標準。該規(guī)定中設(shè)定的補償、獎勵方案，實際上是蓬江區(qū)政府因環(huán)境保護需要而劃定禁養(yǎng)區(qū)后，對有關(guān)畜禽養(yǎng)殖者因養(yǎng)殖場所被關(guān)閉、搬遷而遭受的經(jīng)濟損失所給予的補償。根據(jù)原審查明的事實，鴻業(yè)公司經(jīng)營的案涉養(yǎng)豬場沒有進行環(huán)評驗收，沒有辦理《排污許可證》，《動物防疫合格證》到期后也未予續(xù)期，不屬于有完善審批手續(xù)的情形。因此，原審判決蓬江區(qū)政府按照文件規(guī)定的“獎勵標準”對鴻業(yè)公司支付經(jīng)濟補償，并未違反上述通知規(guī)定。鴻業(yè)公司主張應對其案涉養(yǎng)豬場進行市場價評估后予以全額補償，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。需要指出的是，從合理行政、平等對待相對人的角度出發(fā)，蓬江區(qū)政府在后續(xù)作出行政補償時，對于鴻業(yè)公司案涉養(yǎng)豬場的補償標準，不得低于其他同類情形養(yǎng)豬場的補償標準。

綜上，鴻業(yè)公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人江門市蓬江區(qū)鴻業(yè)畜牧有限公司的再審申請。

審判人員（略）

二〇二〇年八月二十六日