長春中院案例：不能依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對非法占用集體所有農(nóng)用地（耕地）的行為進行處罰

【裁判要點】

1.不能依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對非法占用集體所有農(nóng)用地（耕地）的行為進行處罰。

“合理利用土地，切實保護耕地”與“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境”是土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法分別想要實現(xiàn)的行政管理目的。按照土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，符合頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證條件的建設(shè)行為一般不會出現(xiàn)破壞耕地的情況，但是在耕地上的違法建設(shè)行為一定不符合城鄉(xiāng)空間布局。這種情形的存在，是否等同于城鄉(xiāng)規(guī)劃法既可以對違規(guī)建設(shè)的行為進行處罰也可以對違法占地的行為進行處罰，結(jié)論是否定的。

首先，從關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要針對的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)”的違法行為，該法只是將“確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”作為“核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”的前提條件，而對于“未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”、“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準”的違法行為如何處罰并未作出規(guī)定。而土地管理法主要針對的是違法占地行為，比如“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”、“占用耕地進行建設(shè)以及破壞種植條件的其他行為”、“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準”等。由此可見，土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法在對違法建設(shè)行為處罰方面是有分工的，城鄉(xiāng)規(guī)劃法不處罰擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、占用耕地進行建設(shè)等違法行為，土地管理法不處罰未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)的違法行為。

第二，在耕地上的違法建設(shè)行為一定不符合城鄉(xiāng)空間布局，是針對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃而言的。換言之，控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃僅是針對允許建設(shè)區(qū)域制定的，針對耕地來講，毫無控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃可言。從行政處罰角度，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要是對建筑是否符合控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃等進行判斷，不處罰與規(guī)劃無關(guān)的違法行為。一是對尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，補辦手續(xù)；二是對于無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。顯而易見，在耕地上進行建設(shè)既不存在按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法補辦手續(xù)的問題，也不存衡量是否符合控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃問題，對其合法性的判斷依據(jù)是土地管理法規(guī)定的破壞種植條件等因素，其中對農(nóng)用設(shè)施的考量因素是設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)標準亦不是城鄉(xiāng)規(guī)劃法所指的規(guī)劃條件，單純依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對耕地上建設(shè)行為作出評價可能存在錯誤。

第三，在耕地上的違法建設(shè)行為侵犯的法益主要是耕地保護，從法律適用的角度而言，對破壞耕地的違法行為，土地管理法屬于特別法，應(yīng)優(yōu)先適用。

綜上，因為應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法，所以不能依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對非法占用集體所有農(nóng)用地（耕地）的行為進行處罰。

2.土地征收程序啟動后對征收范圍內(nèi)的未經(jīng)登記建筑應(yīng)依照土地管理法實施條例的規(guī)定處理。

集體土地征收程序啟動以后，對征收范圍內(nèi)的未登記建筑，包括搶建建筑，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行?！钡囊?guī)定進行處理。

【裁判文書】

吉林省長春市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）吉01行終297號

上訴人（原審被告）長春市綠園區(qū)林園街道辦事處

委托代理人黃志紅，女，吉林創(chuàng)一律師事務(wù)所律師。

上訴人（原審被告）長春市綠園區(qū)人民政府

被上訴人（原審原告）李鳳芹。

上訴人長春市綠園區(qū)林園街道辦事處（以下簡稱林園街道辦）、上訴人長春市綠園區(qū)人民政府（以下簡稱綠園區(qū)政府）因土地行政強制一案，不服長春市綠園區(qū)人民法院（2019）吉0106行初13號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審經(jīng)審理查明，2018年9月，林園街道辦在工作中發(fā)現(xiàn)李鳳芹在耕地上建設(shè)了2000多平方米的建筑及構(gòu)筑物，林園街道辦分別于2018年9月11日、10月11日對李鳳芹進行調(diào)查，李鳳芹未提供上述建筑及構(gòu)筑物的相關(guān)手續(xù)，林園街道辦在后續(xù)工作中，分別取得了楊家粉房村民委員會情況匯報一份、長春市規(guī)劃局綠園分局關(guān)于集體土地?zé)o證房屋是否取得規(guī)劃審批手續(xù)的函的復(fù)函一份、長春市國土資源局綠園分局情況說明一份，均證實李鳳芹建設(shè)在耕地上的上述建筑、構(gòu)筑物未取得國土、規(guī)劃等部門審批，2018年9月27日，林園街道辦對李鳳芹作出《責(zé)令拆除決定書》。2018年12月26日，綠園區(qū)政府作出長綠府復(fù)決字（2018）第2號《行政復(fù)議決定書》，決定維持林園街道辦的《責(zé)令拆除決定書》。李鳳芹不服，向本院提起行政訴訟。

原審法院認為，本案被訴行政行為是林園街道辦于2018年9月28日對李鳳芹作出的《責(zé)令拆除決定書》，《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！?，第八十三條規(guī)定“……期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔(dān)。”故林園街道辦不是適格的處罰主體，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條的適用前提是在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，案涉建筑物系建設(shè)在承包地上，不適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行處理，被訴《強制拆除執(zhí)行決定書》認定事實不清，適用法律不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第70條之規(guī)定，判決撤銷林園街道辦李鳳芹作出的《責(zé)令拆除決定書》；撤銷綠園區(qū)政府作出的長綠府復(fù)決字（2018）第2號《行政復(fù)議決定書》。案件受理費50.00元由林園街道辦承擔(dān)。

上訴人林園街道辦上訴稱：一、上訴人作為街道辦事處處罰主體與執(zhí)法主體均適格。林園街道辦作為經(jīng)批準設(shè)立的區(qū)政府派出機關(guān)，依法行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府的職權(quán)。對轄區(qū)內(nèi)的三個行政村轄區(qū)內(nèi)行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的管理權(quán)，有權(quán)依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對村莊規(guī)劃區(qū)的違法建筑行使處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)。二、根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第二條第二款、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第三條第一款的規(guī)定，一般而言，村莊。集鎮(zhèn)總體規(guī)劃又包括了農(nóng)田規(guī)劃、交通規(guī)劃、盡管規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等內(nèi)容，案涉建筑物位于林園街道辦下轄楊家村規(guī)劃中，應(yīng)屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃法各類規(guī)劃區(qū)內(nèi)。另外，規(guī)劃法的立法宗旨之一是保護耕地，案涉違法建筑物建設(shè)在耕地上，應(yīng)適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法進行行政處罰。綜上，原審認定不當(dāng)，適用法律錯誤，請求撤銷一審判決，駁回上訴人的訴訟請求。

上訴人綠園區(qū)政府上訴請求及理由與上訴人林園街道辦相同。

本院經(jīng)審理查明的事實與原審判決認定的事實一致，本院予以確認。另查明，2018年3月26日吉林省人民政府作出吉國土資耕函【2018】92號征地批復(fù)，對涉案土地決定征收。

本院認為，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”要求行政機關(guān)既要積極履行職責(zé)，又不能違反職權(quán)法定的原則。本案需要明確的問題是土地管理法調(diào)整的“非法占用集體所有農(nóng)用地（耕地）”的行為是否也可以依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法進行處罰以及法律是否授權(quán)街道辦事處對該類違法行為進行處罰。

一、關(guān)于該類行為是否可以依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法進行處罰問題。

“合理利用土地，切實保護耕地”與“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境”是土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法分別想要實現(xiàn)的行政管理目的。按照土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，符合頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證條件的建設(shè)行為一般不會出現(xiàn)破壞耕地的情況，但是在耕地上的違法建設(shè)行為一定不符合城鄉(xiāng)空間布局。這種情形的存在，是否等同于城鄉(xiāng)規(guī)劃法既可以對違規(guī)建設(shè)的行為進行處罰也可以對違法占地的行為進行處罰，結(jié)論是否定的。

首先，從關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要針對的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)”的違法行為，該法只是將“確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”作為“核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”的前提條件，而對于“未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”、“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準”的違法行為如何處罰并未作出規(guī)定。而土地管理法主要針對的是違法占地行為，比如“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”、“占用耕地進行建設(shè)以及破壞種植條件的其他行為”、“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準”等。由此可見，土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法在對違法建設(shè)行為處罰方面是有分工的，城鄉(xiāng)規(guī)劃法不處罰擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、占用耕地進行建設(shè)等違法行為，土地管理法不處罰未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)的違法行為。

第二，在耕地上的違法建設(shè)行為一定不符合城鄉(xiāng)空間布局，是針對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃而言的。換言之，控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃僅是針對允許建設(shè)區(qū)域制定的，針對耕地來講，毫無控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃可言。從行政處罰角度，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要是對建筑是否符合控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃等進行判斷，不處罰與規(guī)劃無關(guān)的違法行為。一是對尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，補辦手續(xù)；二是對于無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。顯而易見，在耕地上進行建設(shè)既不存在按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法補辦手續(xù)的問題，也不存衡量是否符合控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃問題，對其合法性的判斷依據(jù)是土地管理法規(guī)定的破壞種植條件等因素，其中對農(nóng)用設(shè)施的考量因素是設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)標準亦不是城鄉(xiāng)規(guī)劃法所指的規(guī)劃條件，單純依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對耕地上建設(shè)行為作出評價可能存在錯誤。

第三，在耕地上的違法建設(shè)行為侵犯的法益主要是耕地保護，從法律適用的角度而言，對破壞耕地的違法行為，土地管理法屬于特別法，應(yīng)優(yōu)先適用。

綜上，因為應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法，所以不能依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法對非法占用集體所有農(nóng)用地（耕地）的行為進行處罰。

二、關(guān)于法律是否授權(quán)街道辦事處對該類違法行為進行處罰問題。

上訴人林園街道辦認為其作為經(jīng)批準設(shè)立的區(qū)政府派出機關(guān)，其法律主體地位屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級人民政府的觀點是正確的。在規(guī)劃行政管理方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！边@一法律規(guī)定是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的權(quán)力來源。但是，由于本案爭議事項屬于土地行政管理而非規(guī)劃行政管理，土地管理法將土地違法行為的處罰權(quán)授權(quán)給縣級以上人民政府土地行政主管部門而不是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，因此即使上訴人林園街道辦的法律主體地位屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級人民政府，根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的原則，街道辦事處無權(quán)對該類違法行為進行處罰。

需要進一步說明的是，對于違反土地管理法占用集體所有的農(nóng)用地（耕地）的行為（包括在設(shè)施農(nóng)用地上的違法建設(shè)行為），縣級以上人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法進行處理。違法行為人不依法履行土地行政管理部門確定的義務(wù)，土地行政管理部門可以依法申請人民法院準予強制執(zhí)行，人民法院作出由人民政府組織實施的裁定后，人民政府可以組織有關(guān)部門強制執(zhí)行措施。但是，集體土地征收程序啟動以后，對征收范圍內(nèi)的未登記建筑，包括搶建建筑，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。”的規(guī)定進行處理。征收是指國家基于公共利益的需要，依靠國家強制力為保障，運用行政權(quán)力，通過法定程序，給付法定補償費用，強制性的取得公民所有的財產(chǎn)的法律制度。集體土地征收經(jīng)協(xié)商無法達成補償協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出責(zé)令交出土地決定，在決定中對應(yīng)予補償以及不應(yīng)補償?shù)慕ㄖ徊Q定拆除。這樣既能依法對征收補償問題進行終局，又符合程序正當(dāng)要求，彰顯行政權(quán)威。對行政機關(guān)依照法定程序作出的責(zé)令交出土地決定，人民法院應(yīng)依法準予強制執(zhí)行。

綜上所述，原審認定事實清楚、適用法律、法規(guī)正確，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費合計100元，由上訴人長春市綠園區(qū)林園街道辦事處、上訴人長春市綠園區(qū)人民政府分擔(dān)。

本判決為終審判決。

二〇一九年十一月二十五日