最高法院判例：在養(yǎng)殖場及附屬設(shè)施上變更農(nóng)用設(shè)施性質(zhì)被強制拆除

【裁判要旨】

根據(jù)《土地管理法實施條例》根據(jù)三十五條的規(guī)定，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。依法可由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行?？h級以上人民政府在集體土地上依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施強制拆除行為，適用法律錯誤，不具職權(quán)依據(jù)。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申8534號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：梁秀云，女，1936年11月30日出生，漢族，住遼寧省沈陽市大東區(qū)。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：金世宇，男，1963年1月22日出生，漢族，住遼寧省沈陽市大東區(qū)。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張文中，男，1973年8月9日出生，漢族，住遼寧省沈陽市大東區(qū)。

三再審申請人之共同委托訴訟代理人：沈超，遼寧聯(lián)勝律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：遼寧省沈陽市沈河區(qū)人民政府。住所地：遼寧省沈陽市沈河區(qū)盛京路25號。

法定代表人：林宇航，該區(qū)人民政府區(qū)長。

委托訴訟代理人：馬俊巍，該區(qū)人民政府工作人員。

委托訴訟代理人：姜春連，遼寧卓政律師事務(wù)所律師。

再審申請人梁秀云、金世宇、張文中因訴遼寧省沈陽市沈河區(qū)人民政府（以下簡稱沈河區(qū)政府）強拆違法并賠償一案，不服遼寧省高級人民法院（2018）遼行終1531號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員張劍參加的合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

梁秀云、金世宇、張文中向本院申請再審稱：其養(yǎng)殖場及附屬用房系農(nóng)用設(shè)施，用途有瑕疵但性質(zhì)未變；其果樹、水井、排水管線、廁所、大門、圍墻等屬于合法財產(chǎn)，沈河區(qū)政府違法強拆，應(yīng)予賠償。即使認定其所建庫房和附屬設(shè)施是違法建筑，但違法建筑物、構(gòu)筑物中的建設(shè)材料也屬于當事人的合法財產(chǎn)，屬于賠償范圍。一、二審認定其不具有合法權(quán)益錯誤。請求改判酌定其損失數(shù)額。

本院經(jīng)審查認為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，任何單位或個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的除外。根據(jù)該法第三十六條第二款的規(guī)定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。本案中，梁秀云、金世宇、張文中自述于2007年在集體土地上興建養(yǎng)殖場，廠房面積2520平方米，2009年開始作為庫房使用，期間經(jīng)歷多次擴建，至被拆除之前使用面積已經(jīng)達到了9484平方米。梁秀云、金世宇、張文中于2007年興建養(yǎng)殖場期間，屬于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為，搭建的與養(yǎng)殖相關(guān)的設(shè)施屬于農(nóng)用設(shè)施。但其于2009年開始改作庫房使用至強拆行為發(fā)生時，早已經(jīng)改變了農(nóng)用設(shè)施的性質(zhì)，期間多次擴建屬于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十六條第二款的行為。同時，根據(jù)審理查明的事實，涉案土地面積總計為17畝，其中14畝系租用屬臨時使用，但梁秀云、金世宇、張文中自述上述所建為磚混結(jié)構(gòu)。一審法院經(jīng)實地調(diào)查情況，并結(jié)合梁秀云、金世宇、張文中陳述及沈河區(qū)政府提供的視頻資料，認定上述建筑具有永久使用的特征，屬于在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的行為，并無不當。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》根據(jù)三十五條的規(guī)定，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。依法可由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。沈河區(qū)政府作為縣級以上人民政府，在集體土地上依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施強制拆除行為，適用法律錯誤，不具職權(quán)依據(jù)，且不符合強制拆除的法定程序。一審法院據(jù)此判決確認沈河區(qū)政府強制拆除行為違法正確。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一項規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。依據(jù)上述規(guī)定，國家賠償?shù)膶ο笫枪?、法人和其他組織的合法權(quán)益。即行政機關(guān)的行政行為被確認為違法，并不必然導致賠償結(jié)果的發(fā)生。具體到本案中，梁秀云、金世宇、張文中在臨時使用的集體土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物，該建筑物及附屬設(shè)施依法不屬于梁秀云、金世宇、張文中的合法權(quán)益。一審法院據(jù)此判決確認沈河區(qū)政府實施的強制拆除行為違法，并駁回梁秀云、張文中、金世宇的賠償請求，二審予以維持，均無不當。

綜上，梁秀云、張文中、金世宇的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人梁秀云、張文中、金世宇的再審申請。

二〇一九年十二月二十六日

附：該案二審判決

遼寧省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2018）遼行終1531號

上訴人（原審原告）梁秀云，女。

上訴人（原審原告）金世宇，男。

上訴人（原審原告）張文中，男。

三上訴人共同委托代理人：李國柱，遼寧晟盟律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）沈陽市沈河區(qū)人民政府。

法定代表人林宇航，該區(qū)區(qū)長。

委托代理人周得祿，該區(qū)工作人員。

委托代理人:劉舒，北京大成（沈陽）律師事務(wù)所律師。

上訴人梁秀云、金世宇、張文中因訴沈陽市沈河區(qū)人民政府強拆違法并賠償一案，不服沈陽市中級人民法院（2017）遼01行初397號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院查明，原告梁秀云系沈陽市東塔實業(yè)總公司成員，承包村集體土地3畝。2005年12月和2009年2月，原告金世宇（系梁秀云之子）、張文中與東塔實業(yè)總公司成員周玉梅簽訂協(xié)議書，分兩次租賃周玉梅承包地，面積分別為6.6畝和7.4畝，以上土地面積合計為17畝。原告自述于2005年租賃土地開始興建大棚，于2007年改建成養(yǎng)殖場，于2009年開始作為庫房使用并對外出租，期間經(jīng)歷擴建。2017年3月13日，被告沈陽市沈河區(qū)人民政府發(fā)布《通告》，決定對沈河區(qū)東部轄區(qū)開展聯(lián)合執(zhí)法綜合整治，告知非農(nóng)業(yè)相關(guān)設(shè)施使用人于7日內(nèi)自行拆除，逾期拆除的，將由被告依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強制拆除。原告上述庫房屬于該通告范圍內(nèi)，該庫房于2017年3月26日由沈陽市沈河區(qū)人民政府責成相關(guān)部門予以強制拆除。原告不服，訴至本院。

原審法院認為，涉案土地為集體土地中的農(nóng)用地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，任何單位或個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的除外。根據(jù)該法第三十六條第二款的規(guī)定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。同時，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》根據(jù)三十五條的規(guī)定，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

本案中，原告自述于2007年興建養(yǎng)殖場，廠房面積2520平方米，2009年開始作為庫房使用，期間經(jīng)歷多次擴建，至被拆除之前使用面積已經(jīng)達到了9484平方米。對此本院認為，原告2007年興建養(yǎng)殖場期間，屬于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為，搭建的與養(yǎng)殖相關(guān)的設(shè)施屬于農(nóng)用設(shè)施。但其于2009年開始改作庫房使用至今早已經(jīng)改變了農(nóng)用設(shè)施的性質(zhì)，期間多次擴建屬于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十六條第二款的行為。同時，根據(jù)審理查明的事實，涉案土地面積總計為17畝，其中14畝系租用屬臨時使用，但原告自述上述所建為磚混結(jié)構(gòu)，結(jié)合本院實地調(diào)查情況、原告陳述及被告提供的視頻資料可以認定，原告所建具有永久使用的特征，屬于在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的行為，依法可由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。被告作為縣級以上人民政府，在集體土地上依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施強制拆除行為，適用法律錯誤，不具職權(quán)依據(jù)，且不符合強制拆除的法定程序，依法應(yīng)該確認違法。

原告主張的賠償內(nèi)容包括庫房及附屬設(shè)施、果樹、貨物損失及庫房未到期的費用，其中對于果樹并未提交事實證據(jù)證明存在及損失，其他與庫房使用相關(guān)內(nèi)容不具合法權(quán)益，故均不予支持。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條之規(guī)定，判決：一、確認被告沈陽市沈河區(qū)人民政府于2017年3月26日對原告梁秀云、張文中、金世宇庫房實施的強制拆除行為違法；二、駁回原告梁秀云、張文中、金世宇的賠償請求。本案訴訟費50元由沈陽市沈河區(qū)人民政府承擔。

上訴人梁秀云、金世宇、張文中上訴稱：上訴人大棚及養(yǎng)殖場建設(shè)前，已獲東塔公司批準，每年收取費用，并向街道辦事處報備。手續(xù)齊全，符合規(guī)定。原審認定上訴人被強拆的庫房及其附屬設(shè)施“不具合法權(quán)益”，于法無據(jù)，以此判決不支持賠償，有違法理。請求依法撤銷沈陽市中級人民法院（2017）遼01行初397號行政判決，并改判沈陽市沈河區(qū)人民政府賠償梁秀云、金世宇、張文中各項損失共計1388萬元。

被上訴人沈陽市沈河區(qū)人民政府未提交答辯意見

本院經(jīng)審理查明的事實與原審法院認定的事實一致。

本院認為，本案中，涉案土地為集體土地中的農(nóng)用地。上訴人自述于2007年興建養(yǎng)殖場，廠房面積2520平方米，2009年開始作為庫房使用，期間經(jīng)歷多次擴建，至被拆除之前使用面積已經(jīng)達到了9484平方米。上訴人2007年興建養(yǎng)殖場期間，屬于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，但其于2009年開始改作庫房使用至今早已經(jīng)改變了農(nóng)用設(shè)施的性質(zhì)，期間多次擴建屬于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行為，《中華人民共和國土地管理法》第三十六條第二款規(guī)定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。上訴人的行為違反了該規(guī)定。同時，上訴人自述上述所建為磚混結(jié)構(gòu)，具有永久使用的特征，屬于在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的行為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》根據(jù)三十五條的規(guī)定，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。沈陽市沈河區(qū)人民政府作為縣級以上人民政府，在集體土地上實施強制拆除行為，無法律依據(jù)，且不符合強制拆除的法定程序，一審法院據(jù)此確認強制拆除行為違法，并無不當。

最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定：在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當對被訴行政行為造成損害的事實提供證據(jù)。據(jù)此，梁秀云、金世宇、張文中應(yīng)當對沈陽市沈河區(qū)人民政府實施強制拆除的行為對其造成的財產(chǎn)損失提供證據(jù)，梁秀云、金世宇、張文中主張的賠償內(nèi)容包括庫房及附屬設(shè)施、果樹、貨物損失及庫房未到期的費用，其中對于果樹并未提交事實證據(jù)證明存在及損失，其他與庫房使用相關(guān)內(nèi)容不具合法權(quán)益，故原審法院均未予支持，并無不當。

綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元由上訴人梁秀云、金世宇、張文中承擔。

本判決為終審判決。

二〇一八年十二月二十一日