最高法判例：城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)之外農(nóng)用地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施是否屬于違法建筑的認(rèn)定

? 裁判要點

1.在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)用地上進行農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)雖然需要就用地辦理審核或備案手續(xù)，但無須辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)及取得建設(shè)規(guī)劃許可證。

2.雖然涉案養(yǎng)豬場未能辦理相關(guān)的審批、備案手續(xù)，確實存在一些程序上的問題，但是其用地是通過土地租賃的方式從集體經(jīng)濟組織合法取得，而相關(guān)政府部門并未及時作出處罰或完善手續(xù)的決定，反而發(fā)放給當(dāng)事人政府專項補貼以及資金，對其發(fā)展生豬養(yǎng)殖業(yè)予以鼓勵與支持，證明行政機關(guān)對該養(yǎng)豬場的認(rèn)可。因此，當(dāng)事人基于對政府的信賴，在涉案土地上興建養(yǎng)豬設(shè)施，不宜認(rèn)定為違法建筑。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 賠 償 判 決 書

（2020）最高法行賠再7號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）羅秋明，男，住廣東省雷州市。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）翁紹杰，男，住海南省三亞市鳳凰鎮(zhèn)。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）王天彬，男，住海南省三亞市鳳凰鎮(zhèn)。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）周春生，男，住海南省三亞市鳳凰鎮(zhèn)。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）黎靈美，女，住海南省三亞市鳳凰鎮(zhèn)。

以上五位再審申請人共同委托訴訟代理人黃進，海南言必信律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）海南省三亞市綜合行政執(zhí)法局天涯分局

委托訴訟代理人吳開誠，海南同璽律師事務(wù)所律師。

再審申請人羅秋明、翁紹杰、王天彬、周春生、黎靈美（以下簡稱羅秋明等五人）因訴被申請人海南省三亞市綜合行政執(zhí)法局天涯分局（原海南省三亞市天涯區(qū)綜合行政執(zhí)法局，以下簡稱天涯區(qū)執(zhí)法局）行政賠償一案，不服海南省高級人民法院（以下簡稱海南高院）于2019年12月19日作出的（2019）瓊行賠終56號行政賠償判決，向本院申請再審。本院以（2020）最高法行賠申358號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭審理本案?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

海南省三亞市中級人民法院（以下簡稱三亞市中院）一審查明，2012年1月4日羅秋明等五人成立三亞秋明養(yǎng)豬農(nóng)民專業(yè)合作社（以下簡稱秋明合作社），取得了農(nóng)民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照。2013年3月1日，秋明合作社與海南省三亞市鳳凰鎮(zhèn)水蛟村民委員會水足村民小組簽訂土地租賃協(xié)議，租用該小組約6畝土地用于建設(shè)豬繁殖性養(yǎng)殖基地，租金每年1萬元，租期為16年。協(xié)議簽訂后，羅秋明等五人在租賃地上建造了約2800㎡的豬欄舍及其他附屬設(shè)施，進行生豬養(yǎng)殖經(jīng)營。2013年9月17日，該養(yǎng)豬場因養(yǎng)殖需要，購進30臺畜禽綠色養(yǎng)殖機。經(jīng)原海南省三亞市鳳凰鎮(zhèn)人民政府審核，海南省三亞市農(nóng)業(yè)機械化管理局同意給予該養(yǎng)豬場購機財政補貼資金7.5萬元。2013、2014年度，該合作社在海南省農(nóng)民專業(yè)合作社綜合培訓(xùn)中，均達(dá)到培訓(xùn)要求，考核合格。2015年4月20日，海南省三亞市畜牧獸醫(yī)局下發(fā)三牧醫(yī)〔2015〕16號《關(guān)于下達(dá)2015年動物標(biāo)識及疫病可追溯體系建設(shè)示范點資金的通知》，安排4萬元給該養(yǎng)豬場，作為建設(shè)動物標(biāo)識及疫病可追溯體系專項資金。2015年4月30日，海南省三亞市動物衛(wèi)生監(jiān)督所下發(fā)三動衛(wèi)監(jiān)〔2015〕23號《責(zé)令整改通知書》，要求該養(yǎng)豬場：一、建設(shè)一個與生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)的無害化處理、污水污物處理設(shè)施設(shè)備；二、立即停止使用潲水飼養(yǎng)生豬；三、限期3個月（即2015年7月30日前）整改。2015年6月4日，天涯區(qū)政府印發(fā)了《三亞市天涯區(qū)三亞河綜合整治實施方案》，同年7月22日印發(fā)《三亞市天涯區(qū)三亞西河沿岸養(yǎng)殖場洗滌廠等高污染業(yè)河道衛(wèi)生專項整治行動方案》，以上兩個方案規(guī)定：對養(yǎng)殖場和經(jīng)營者居住房屋，若屬于違章（法）建筑的，按相關(guān)規(guī)定進入拆遷程序，由原海南省三亞市天涯區(qū)城市管理局（以下簡稱天涯區(qū)城管局）依法進行拆除；不屬于違章（法）建筑的養(yǎng)殖場，聯(lián)合市國土環(huán)保局按相關(guān)規(guī)定進行關(guān)停，同時，對關(guān)停的養(yǎng)殖場要加大督查力度，嚴(yán)禁再次營業(yè)。

2015年6月11日，原海南省三亞市國土環(huán)境資源局下發(fā)三土環(huán)資察〔2015〕395號《責(zé)令限期治理通知書》，要求各畜禽養(yǎng)殖戶：一、在2015年8月30日之前，必須建設(shè)水污染防治設(shè)施，實行養(yǎng)殖豬欄舍雨污分流，養(yǎng)殖污水、尿液防滲存儲池，養(yǎng)殖糞便干清糞并建設(shè)防雨防滲糞便堆積場所。所有養(yǎng)殖尿液、養(yǎng)殖廢水、養(yǎng)殖糞便要回收用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得超標(biāo)排放。二、逾期未完成水污染防治設(shè)施建設(shè)的養(yǎng)殖戶，將報請海南省三亞市人民政府批準(zhǔn)予以關(guān)閉。羅秋明等五人接到以上通知后，即著手進行整改，建設(shè)相關(guān)的水污染防治設(shè)施。建設(shè)無害化處理池1座、干清糞便堆場1處、三級化糞池2座、防滲儲存池1座、雨污分流管等水污染防治設(shè)施，并于同年7月投入使用。2015年8月26日，在未經(jīng)以上通知整改部門驗收的情況下，天涯區(qū)城管局以涉案養(yǎng)豬場屬違法建筑為由，未作出任何處理決定并告知羅秋明等五人相關(guān)權(quán)利，便對涉案養(yǎng)豬場及相關(guān)附屬設(shè)施實施了強制拆除。2016年1月11日，秋明合作社注銷登記被核準(zhǔn)。

三亞市中院一審期間，羅秋明等五人申請撤回對海南省三亞市天涯區(qū)海洋漁業(yè)水務(wù)局的起訴。2018年12月18日，三亞市中院作出（2018）瓊02行賠初3號行政裁定，準(zhǔn)許羅秋明等五人撤回對海南省三亞市天涯區(qū)海洋漁業(yè)水務(wù)局的起訴。同日，三亞市中院作出（2018）瓊02行賠初3號之一行政裁定，駁回了羅秋明等五人對海南省三亞市天涯區(qū)人民政府的起訴。2018年12月20日，三亞市中院作出（2018）瓊02行初32號行政判決，確認(rèn)天涯區(qū)城管局2015年8月26日強拆涉案養(yǎng)豬場及附屬設(shè)施的行政行為違法。

三亞市中院另查明，2015年2月2日，海南省農(nóng)業(yè)廳辦公室下發(fā)瓊農(nóng)辦〔2015〕12號《關(guān)于印發(fā)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）糞污治理工作方案的通知》。2015年9月11日，海南省農(nóng)業(yè)廳下發(fā)瓊農(nóng)字〔2015〕124號《關(guān)于落實關(guān)停畜禽養(yǎng)殖場補償政策的通知》，以上兩份通知均要求：對禁止養(yǎng)殖區(qū)域的養(yǎng)殖場，要制定關(guān)閉或者搬遷計劃，有計劃地進行關(guān)閉或者搬遷，由此遭受經(jīng)濟損失，市、縣人民政府應(yīng)依法予以補償。

三亞市中院再查明，經(jīng)羅秋明等五人申請，三亞市中院委托三亞中業(yè)勤資產(chǎn)評估事務(wù)所，對涉案養(yǎng)豬場及附屬設(shè)施價值進行了鑒定。三亞中業(yè)勤資產(chǎn)評估事務(wù)所作出的中業(yè)勤評報字[2017]第0001號《資產(chǎn)評估技術(shù)報告》（以下簡稱0001號《評估報告》）顯示，涉案養(yǎng)豬場及附屬設(shè)施財產(chǎn)損失價值為1802439元，評估基準(zhǔn)日2015年8月31日。

三亞市中院（2018）瓊02行賠初3號行政賠償判決認(rèn)為，關(guān)于天涯區(qū)城管局是否應(yīng)賠償羅秋明等五人經(jīng)濟損失2531127.42元的問題。生效法律文書已經(jīng)確認(rèn)，天涯區(qū)城管局強拆涉案養(yǎng)豬場及附屬設(shè)施的行政行為違法，侵害了羅秋明等五人的財產(chǎn)權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項以及《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條的規(guī)定，天涯區(qū)城管局應(yīng)當(dāng)對其違法行為承擔(dān)賠償責(zé)任。依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項的規(guī)定，對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。最終根據(jù)0001號《評估報告》確定財產(chǎn)損失價值為1802439元，羅秋明等五人提出沒有對經(jīng)營損失進行鑒定，但無法提供20萬元經(jīng)營損失的證據(jù)，故對此主張不予支持。依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項、第三十六條第八項、《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條之規(guī)定，判決天涯區(qū)城管局應(yīng)在判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)，給付羅秋明等五人賠償款1802439元。鑒定費用22000元，由天涯區(qū)城管局負(fù)擔(dān)。天涯區(qū)執(zhí)法局不服一審判決，向海南高院提起上訴。

海南高院二審期間，天涯區(qū)執(zhí)法局于2019年4月27日提交《重新鑒定申請書》，以0001號《評估報告》存在基本事實認(rèn)定錯誤、評估方法錯誤、未經(jīng)現(xiàn)場勘查等理由，申請對涉案財產(chǎn)損失進行重新評估。因一審法院在鑒定中并未對強拆行為造成的直接損失進行明確，海南高院依法重新啟動司法鑒定，并組織天涯區(qū)執(zhí)法局與羅秋明等五人共同選定海南中天華信資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價事務(wù)所作為鑒定機構(gòu)，鑒定內(nèi)容為0001號《評估報告》中所附的《三亞秋明養(yǎng)豬場固定資產(chǎn)評估明細(xì)表》中第一項“豬欄”和第三項“飼料倉庫”因拆除造成的直接損失。鑒定過程中，天涯區(qū)執(zhí)法局與羅秋明等五人均未能提供海南中天華信資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價事務(wù)所要求的“三亞秋明養(yǎng)豬場購買豬欄、建造飼料倉庫的協(xié)議及結(jié)算、付款單據(jù)”等材料，海南中天華信資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價事務(wù)所于2019年8月8日出具《關(guān)于退掉“司法技術(shù)委托書”函》，以缺少評估必需材料、不具備評估鑒定前提條件為由退回了鑒定委托。

海南高院查明，2015年1月，海南省三亞市天涯區(qū)城市管理局與綜合行政執(zhí)法局成立，兩局屬于一套人馬兩塊牌子。2015年查處涉案養(yǎng)豬場時，使用的是天涯區(qū)城管局的印章，而在2018年實施強拆時，使用的是天涯區(qū)執(zhí)法局的印章。2019年2月22日三辦發(fā)（2019）14號《中共三亞市委辦公室三亞市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)<天涯區(qū)機構(gòu)改革方案>的通知》發(fā)布后，2019年3月底三亞市組建天涯區(qū)執(zhí)法局，不再保留天涯區(qū)城管局。

另查明，秋明合作社的經(jīng)營范圍是：生豬飼養(yǎng)，農(nóng)產(chǎn)品加工及銷售，養(yǎng)殖技術(shù)推廣及咨詢服務(wù)。三亞中業(yè)勤資產(chǎn)評估事務(wù)所作出的0001號《評估報告》所附的《三亞秋明養(yǎng)豬場固定資產(chǎn)評估明細(xì)表》載明：第一項“豬欄”的凈值為837824元，備注“鐵皮頂、角鐵搭架、鐵柱，內(nèi)建有生豬欄，現(xiàn)已拆除，每個長3.7m×寬4.7m”;第三項“飼料倉庫”凈值為27160元，備注“鐵皮頂、角鐵搭架、鐵柱，已部分拆除”。

再查明，本案系羅秋明等五人提起確認(rèn)天涯區(qū)執(zhí)法局強拆行為違法之訴時一并提起的行政賠償訴訟，三亞市中院就確認(rèn)強拆行為違法之訴作出（2018）瓊02行初32號行政判決后，天涯區(qū)執(zhí)法局不服提起上訴，海南高院已于2019年5月27日作出（2019）瓊行終341號行政判決，駁回上訴，維持原判。

海南高院二審查明的其他事實與一審認(rèn)定的事實一致，海南高院予以確認(rèn)。

海南高院（2019）瓊行賠終56號行政賠償判決認(rèn)為，本案是對天涯區(qū)執(zhí)法局是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任進行審查。結(jié)合案件事實及當(dāng)事人爭議，重點審查被強拆的建筑是否屬于違法建筑、天涯區(qū)執(zhí)法局是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任、賠償范圍及金額等問題。

關(guān)于涉案被強拆的建筑是否屬于違法建筑的問題。天涯區(qū)執(zhí)法局主張被強拆建筑并未取得建設(shè)規(guī)劃許可證，不屬于合法建筑。根據(jù)《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）的規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地，按農(nóng)用地管理，不用辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地由經(jīng)營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意。對于未經(jīng)審核同意的設(shè)施農(nóng)用地，要依法依規(guī)進行處理。符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)定的，處理到位后確需用地的，按規(guī)定完善用地手續(xù)。2014年9月29日《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）取代了上述通知，其內(nèi)容變更為設(shè)施農(nóng)用地包括生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地，按農(nóng)用地管理，不用辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。設(shè)施農(nóng)用地使用前，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案并公告，公告無異議后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)及時將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門備案，不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的不得動工建設(shè);對于擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)的，應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。依據(jù)上述規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)之外進行農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)雖然需要就用地辦理審核或備案手續(xù)，但無須辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)及取得建設(shè)規(guī)劃許可證。本案中，豬欄和飼料倉庫等養(yǎng)殖設(shè)施屬于通知規(guī)定的農(nóng)用設(shè)施，雖然涉案養(yǎng)豬場未能辦理相關(guān)的審批、備案手續(xù)，確實存在一些程序上的問題，但是其用地是通過土地租賃的方式從集體經(jīng)濟組織合法取得，而相關(guān)政府部門并未及時作出處罰或完善手續(xù)的決定，反而發(fā)放給秋明合作社政府專項補貼以及資金，對其發(fā)展生豬養(yǎng)殖業(yè)予以鼓勵與支持，證明行政機關(guān)對該養(yǎng)豬場的認(rèn)可，且秋明合作社系經(jīng)羅秋明等五人合法登記成立的生豬養(yǎng)殖合作社，至強拆行為發(fā)生之時仍合法有效。因此，羅秋明等五人基于對政府的信賴，在涉案土地上興建養(yǎng)豬設(shè)施，不能認(rèn)定為違法建筑，天涯區(qū)執(zhí)法局認(rèn)定被強拆的建筑屬于違法建筑，不具有合理性，不予支持。

關(guān)于天涯區(qū)執(zhí)法局是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的問題。《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：……（四）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為；第三十六條第八項規(guī)定，對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。本案中天涯區(qū)執(zhí)法局涉案強拆行為已被確認(rèn)違法，如前所述被拆養(yǎng)殖設(shè)施不屬于違法建筑，故根據(jù)上述法律規(guī)定，天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)就違法強拆行為造成的合法財產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以違法行政行為造成的直接損失為限。所謂“直接損失”是指行政行為造成的實際損失，包括當(dāng)事人因違法行政行為造成的直接財產(chǎn)損失和其他必得利益。根據(jù)本案查明的事實，天涯區(qū)執(zhí)法局在強拆過程中僅拆除了“豬欄”，部分拆除了“飼料倉庫”，故“豬欄”和“飼料倉庫”被拆除部分屬于直接損失的范圍，而羅秋明等五人主張的《三亞秋明養(yǎng)豬場固定資產(chǎn)評估明細(xì)表》中所列的其他財產(chǎn)，并未因本案強拆行為直接產(chǎn)生價值上的減損，其無法使用的原因是養(yǎng)豬場被關(guān)停，故不屬于本案的賠償范圍。關(guān)于羅秋明等五人主張的其他損失的問題。羅秋明等五人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對其企業(yè)解散及廉價處理生豬損失的20萬元進行賠償，海南高院認(rèn)為，企業(yè)解散及廉價處理生豬涉及養(yǎng)豬場被關(guān)停的問題，并非被訴強拆行為直接造成。羅秋明等五人還主張應(yīng)對其向銀行貸款8萬元的利息進行賠償，海南高院認(rèn)為，羅秋明等五人主張銀行貸款的8萬元是用于購買飼料，但其并未提交證據(jù)證明強拆行為造成飼料損毀。因此，上述兩項賠償請求沒有事實和法律依據(jù)，不予支持。

關(guān)于賠償金額的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)；因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)上述法律規(guī)定，天涯區(qū)執(zhí)法局在實施強拆的過程中，未依法對被拆除的養(yǎng)殖場財產(chǎn)進行清點和證據(jù)保護，造成目前無法準(zhǔn)確認(rèn)定羅秋明等五人被拆除的建筑物及合法財產(chǎn)損失，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。本案中，雖然0001號《評估報告》中列明的是豬欄和飼料倉庫的全部評估價值，未對拆除部分與未拆除部分的價值進行區(qū)分，但現(xiàn)場已不具備重新鑒定的條件，在無法明確豬欄和飼料倉庫拆除部分損失的情況下，考慮到兩建筑在部分拆除后已不再具有使用價值，為體現(xiàn)對違法行政行為的懲戒以及保護當(dāng)事人合法權(quán)益，本案宜按照豬欄和飼料倉庫的全部價值予以賠償。因此，海南高院確認(rèn)0001號《評估報告》中豬欄的凈值837824元，飼料倉庫的凈值27160元為涉案強拆行為造成的直接損失數(shù)額，據(jù)此，天涯區(qū)執(zhí)法局強拆造成的損失合計864984元。天涯區(qū)執(zhí)法局主張該鑒定結(jié)果錯誤，但目前無法重新鑒定，該主張也沒有其他事實和法律依據(jù)，不予支持。一審判決認(rèn)定涉案強拆行為造成的直接損失為1802439元不當(dāng)，應(yīng)予以糾正。

綜上，天涯區(qū)執(zhí)法局強拆涉案養(yǎng)豬場有關(guān)設(shè)施的行政行為違法，損害羅秋明等五人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以賠償。一審判決對此認(rèn)定正確，但認(rèn)定賠償數(shù)額錯誤，案件處理結(jié)果不當(dāng)，海南高院予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第三款、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項、第三十六條第八項的規(guī)定，判決一、撤銷三亞市中院（2018）瓊02行賠初3號行政賠償判決書；二、天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)在該判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)，給付羅秋明等五人賠償款864984元；三、鑒定費用22000元，由天涯區(qū)執(zhí)法局負(fù)擔(dān)。

羅秋明等五人申請再審稱，涉案強拆行為目的是關(guān)停養(yǎng)豬場，侵害的不僅是被拆設(shè)備設(shè)施財產(chǎn)，而且是合法正常經(jīng)營、正在盈利的養(yǎng)豬場企業(yè)產(chǎn)權(quán)。二審法院判決將強拆關(guān)停養(yǎng)豬場的經(jīng)濟損失，限定為部分設(shè)備設(shè)施毀損的財產(chǎn)損失，缺乏事實根據(jù)，未依法足額、公平賠償其損失。請求撤銷二審判決，改判維持一審判決。

天涯區(qū)執(zhí)法局答辯稱，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，涉案養(yǎng)豬場必須有建設(shè)規(guī)劃許可證才具有合法性，羅秋明等五人從村委會租用土地從事養(yǎng)殖業(yè)，不具有合法性；拆除豬欄和部分飼料倉庫并不必然導(dǎo)致養(yǎng)豬場關(guān)閉和解散，兩者之間不具有法律上的因果關(guān)系，是再審申請人主動停產(chǎn)停業(yè)的。再審申請人的賠償請求沒有事實和法律依據(jù)，應(yīng)予駁回。

本院認(rèn)為，本案被訴的強制拆除行為已被生效裁判（2019）瓊行終341號行政判決確認(rèn)違法，本案一、二審法院判決均據(jù)此認(rèn)定被申請人天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)就強制拆除行為造成的損失予以賠償，分歧僅在于再審申請人依法取得國家賠償?shù)慕痤~，再審申請人再審申請主張也主要認(rèn)為二審法院判決賠償金額不足，因此本案的爭議焦點問題是再審申請人應(yīng)當(dāng)獲得賠償?shù)慕痤~。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)；因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。原審已查明，天涯區(qū)執(zhí)法局在實施強拆過程中，未依法清點被拆除養(yǎng)殖場財產(chǎn)并進行證據(jù)保護，造成目前無法準(zhǔn)確認(rèn)定羅秋明等五人被拆除建筑物及合法財產(chǎn)損失，故應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。一審期間，三亞市中院委托三亞中業(yè)勤資產(chǎn)評估事務(wù)所對涉案養(yǎng)豬場及附屬設(shè)施價值進行了鑒定并出具了0001號《評估報告》，在各方當(dāng)事人均沒有提出關(guān)于本案強拆造成損失的直接證據(jù)的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該報告并結(jié)合全案證據(jù)認(rèn)定再審申請人可以獲得的賠償金額。一審法院支持了報告評估的全部損失1802439元，二審法院改判支持豬欄、飼料倉庫兩部分損失864984元。為此，根據(jù)原審查明事實和全案證據(jù)，并結(jié)合本院在本案再審審查期間，于2020年8月14日在本院第一巡回法庭第二法庭依法就該報告的各項損失公開詢問再審申請人、被申請人的情況，就被訴強拆行為造成的各項損失認(rèn)定如下：

一、豬欄、飼料倉庫

0001號《評估報告》認(rèn)為豬欄損失837824元，飼料倉庫損失27160元。二審法院認(rèn)為，天涯區(qū)執(zhí)法局在強拆過程中僅拆除了“豬欄”，部分拆除了“飼料倉庫”，但是考慮到這些建筑在部分拆除后已不再有使用價值，為體現(xiàn)對違法行政行為的懲戒以及保護當(dāng)事人合法權(quán)益，對豬欄、飼料倉庫均按照全部價值予以賠償，合計864984元。該兩項損失二審法院判決認(rèn)定合理，本院予以確認(rèn)。

二、排污設(shè)施

0001號《評估報告》記載，排污設(shè)施包括豬場排污儲存池（規(guī)格7.2m×7m×4m）與無害化處理池（規(guī)格直徑1.5m×深6m）、豬場排污三級化糞池2座（一座5m×4m×3m，另一座7.56m×4m×4m）以及豬場雨污分流項目和干清糞堆放處，約建成使用于2015年8月，建筑面積1520m2，鐵皮頂、角鐵搭架、鐵柱，內(nèi)建有生豬欄豬槽，現(xiàn)已拆除，每個長3.7m×寬4.7m，評估凈值545727元。詢問中，再審申請人主張，排污設(shè)施中的儲存池、無害化處理池、化糞池等已被強拆產(chǎn)生的磚土掩埋，而作為排污設(shè)施重要組成部分的連接豬欄與儲存池、無害化處理池、化糞池等地面設(shè)施的管道，部分已隨豬欄被直接拆除，部分被進場強拆的大型機械壓壞。被申請人主張，沒有直接拆除儲存池、無害化處理池、化糞池等排污設(shè)施。

首先，原審已經(jīng)查明，2015年4月30日海南省三亞市動物衛(wèi)生監(jiān)督所下發(fā)三動衛(wèi)監(jiān)〔2015〕23號《責(zé)令整改通知書》，要求該養(yǎng)豬場建設(shè)一個與生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)的無害化處理、污水污物處理設(shè)施設(shè)備；2015年6月11日原海南省三亞市國土環(huán)境資源局下發(fā)三土環(huán)資察〔2015〕395號《責(zé)令限期治理通知書》，要求各畜禽養(yǎng)殖戶在2015年8月30日之前，必須建設(shè)水污染防治設(shè)施，實行養(yǎng)殖豬欄舍雨污分流，養(yǎng)殖污水、尿液防滲存儲池，養(yǎng)殖糞便干清糞并建設(shè)防雨防滲糞便堆積場所。所有養(yǎng)殖尿液、養(yǎng)殖廢水、養(yǎng)殖糞便要回收用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得超標(biāo)排放。再審申請人接到以上通知后，即著手整改，建設(shè)相關(guān)的水污染防治設(shè)施，建設(shè)無害化處理池1座、干清糞便堆場1處、三級化糞池2座、防滲儲存池1座、雨污分流管等水污染防治設(shè)施，并于同年7月投入使用。可見，該排污設(shè)施是再審申請人信賴行政機關(guān)的通知而投入建設(shè)，天涯區(qū)執(zhí)法局在以上行政機關(guān)已責(zé)令再審申請人限期建設(shè)排污設(shè)施的情況下，未經(jīng)以上通知整改部門驗收，也沒有聽取再審申請人陳述申辯或進行聽證就對排污設(shè)施進行強拆，應(yīng)對該項損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

其次，原審法院已經(jīng)指出，天涯區(qū)執(zhí)法局的強拆行為造成目前無法準(zhǔn)確認(rèn)定再審申請人被拆除的建筑物及合法財產(chǎn)損失，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。0001號《評估報告》記載排污設(shè)施部分已拆除，詢問中再審申請人對排污設(shè)施已全部無法使用的情況亦予以合理解釋，在天涯區(qū)執(zhí)法局沒有相反證據(jù)證明的情況下，天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)賠償排污設(shè)施重置損失。天涯區(qū)執(zhí)法局對報告的該項損失計算方法提出異議，認(rèn)為管理費重復(fù)計算、利息損失以年為周期與事實不符。對此，根據(jù)再審申請人的《單位工程預(yù)（結(jié)）算表》，排污設(shè)施工程每個項目的綜合單價都包括了“管理費單價”，即排污設(shè)施工程建安工程費521463元已包含管理費，報告再以該費用為基礎(chǔ)按3%費率計算管理費，屬于重復(fù)計算；再審申請人的排污項目工程施工合同中，施工時間最長為78天，報告按年為單位計算利息損失不合理，應(yīng)按比例扣減利息損失。因此，天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)賠償再審申請人排污設(shè)施損失為（521463元+78天/365天×年利息損失15416元）×成新率98.77%=518303元。二審法院不予支持該項損失，應(yīng)予糾正。

三、母豬產(chǎn)床、母豬定位欄、綠色養(yǎng)殖機、噴霧消毒機、豬舍降溫設(shè)施水電設(shè)備

詢問中，再審申請人主張這些設(shè)施都位于豬欄內(nèi)，隨著豬欄被強拆而毀壞。在天涯區(qū)執(zhí)法局沒有相反證據(jù)證明的情況下，對再審申請人關(guān)于這些設(shè)施隨著豬欄強拆而毀壞的主張予以確認(rèn)，天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)賠償該部分損失為73710元+16931元+106313元+2800元+3200元=202954元。二審法院不予支持該部分損失，應(yīng)予糾正。

四、大門車輛消毒池、場地圍墻、水井、水池、水塔

再審申請人主張大門車輛消毒池已被破壞，天涯區(qū)執(zhí)法局予以否認(rèn)；水井、水池、水塔等雙方一致認(rèn)可沒有被拆除或破壞。但是，天涯區(qū)執(zhí)法局強拆行為已造成再審申請人養(yǎng)豬場無法經(jīng)營，使這些無法移動的設(shè)施喪失使用價值，因此天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)予以賠償，賠償金額為11331元+36260元+48125元+8256元+1575元=105547元。二審法院不予支持該部分損失，應(yīng)予糾正。

五、員工宿舍、深水泵、吸水泵、發(fā)電機組、飼料手推車、辦公設(shè)備（桌子、椅子、檔案柜等）

0001號《評估報告》記載，員工宿舍是活動板房，深水泵、吸水泵、飼料手推車等都是可移動財產(chǎn)；詢問中，再審申請人承認(rèn)發(fā)電機組是強拆后因現(xiàn)場管理不善而被盜，辦公設(shè)備仍在員工宿舍中。這些財產(chǎn)都沒有被拆除或損壞，因此不屬于天涯區(qū)執(zhí)法局賠償范圍。二審法院不予支持該部分損失，本院予以確認(rèn)。

因此，天涯區(qū)執(zhí)法局應(yīng)賠償再審申請人損失864984+518303+202954+105547=1691788元。

綜上，羅秋明等五人的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、維持海南省高級人民法院（2019）瓊行賠終56號行政賠償判決第一、三項；

二、撤銷海南省高級人民法院（2019）瓊行賠終56號行政賠償判決第二項；

三、被申請人海南省三亞市綜合行政執(zhí)法局天涯分局應(yīng)在本判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)，給付再審申請人羅秋明、翁紹杰、王天彬、周春生、黎靈美賠償款1691788元。

本判決為終審判決。

二〇二〇年十二月三十日