最高法判例：.對(duì)河道內(nèi)設(shè)施(魚塘)實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的合法性審查及損失賠償

? 裁判要點(diǎn)

1.對(duì)河道內(nèi)建筑物等設(shè)施實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的合法性審查。當(dāng)事人所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木違反《河道管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，屬于違法建設(shè)，符合應(yīng)自行清除的條件，其未在規(guī)定的期限內(nèi)自行清除，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法采取強(qiáng)制措施。但行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制拆除之前未對(duì)作出限期拆除公告，也未告知當(dāng)事人可行使復(fù)議、訴訟等權(quán)利，違反《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定，故涉案強(qiáng)制拆除行為違反法定程序，應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)違法。

2.河道內(nèi)違法拆除行為的損失賠償。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)給予行政賠償?shù)那疤崾窍嚓P(guān)行政行為損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)當(dāng)事人不合法的利益或違法利益，則不予賠償。被拆除的房屋、禽舍、魚塘等設(shè)施的建設(shè)違反了河道管理?xiàng)l例的有關(guān)規(guī)定，且沒有證據(jù)表明上述構(gòu)筑物及其所占用的土地具有合法審批手續(xù)，故當(dāng)事人主張的上述損失不屬于合法利益，不予賠償。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2741號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）王兆廣，男，漢族，現(xiàn)住江蘇省徐州市賈汪區(qū)。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民政府

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）江蘇省徐州市賈汪區(qū)水利局

王兆廣因訴江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民政府、徐州市賈汪區(qū)水利局行政強(qiáng)制拆除并要求賠償一案，不服江蘇省高級(jí)人民法院(2015)蘇行終字第00510號(hào)行政判決，向本院提出再審申請(qǐng)。本院依法組成由審判員馬永欣、代理審判員閻巍、沈小平參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

原審法院認(rèn)定以下主要事實(shí)：王兆廣于改革開放后在老不牢河確權(quán)管理范圍內(nèi)開荒種地，后因水位升高，王兆廣與本村村民調(diào)換土地后在河道河灘地開挖漁塘、藕塘并自建房屋、豬舍等，在四周護(hù)坡地種植樹木。王兆廣在老不牢河確權(quán)管理范圍內(nèi)所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木等都未辦理任何手續(xù)，其占用土地都在確權(quán)線內(nèi)，也不在農(nóng)戶在冊(cè)承包地范圍內(nèi)，屬國有土地范圍。2010年12月賈汪區(qū)人民政府按照省水利廳蘇水建〔2010〕45號(hào)文件精神，對(duì)賈汪區(qū)內(nèi)的老不牢河實(shí)施清淤治理，充分發(fā)揮老不牢河防洪保安，擴(kuò)容蓄水，從而達(dá)到二級(jí)通航標(biāo)準(zhǔn)。賈汪區(qū)人民政府于2010年12月24日下發(fā)了《關(guān)于清淤治理老不牢河的通告》（賈政通〔2010〕5號(hào)），決定對(duì)老不牢河進(jìn)行清淤治理，區(qū)水利局為此次工程實(shí)施單位，沿線所在鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)協(xié)助區(qū)水利部門對(duì)工程范圍內(nèi)的違章建筑進(jìn)行拆除，該《通告》規(guī)定，施工占用確權(quán)線外集體土地上的附著物按照有關(guān)政策給予補(bǔ)償。在確權(quán)線內(nèi)，影響施工、需要清除的違章建筑、樹木、電線桿等，必須在2011年1月15日前自行清理，不得拖延，清除費(fèi)由其所有人或管理人自理。2011年4月29日，賈汪水利局組織相關(guān)部門強(qiáng)行拆除了王兆廣的房屋、豬舍、魚塘、樹木。王兆廣通過信訪途徑解決所訴問題未果，后于2012年6月29日遞交起訴狀，提起行政訴訟。

江蘇省徐州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：一、關(guān)于王兆廣的起訴是否超過了法定起訴期限的問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款之規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?！北景钢?，賈汪區(qū)水利局對(duì)王兆廣的房屋等實(shí)施了強(qiáng)拆行為后，王兆廣已在法定期限內(nèi)向本院提交了訴狀，并未超過上述法律規(guī)定。賈汪區(qū)政府、賈汪區(qū)水利局主張王兆廣超過了法定起訴期限的觀點(diǎn)，無事實(shí)依據(jù)，不予支持。

二、關(guān)于王兆廣提起涉案行政訴訟是否符合法律規(guī)定的問題。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款之規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！北景钢校跽讖V認(rèn)為賈汪區(qū)政府、賈汪區(qū)水利局的強(qiáng)制拆除行為侵犯其合法權(quán)益提起訴訟，符合上述法律規(guī)定。

三、關(guān)于王兆廣所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木是否違法并應(yīng)予拆除的問題。根據(jù)《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第十六條“城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地。”、第二十四條：“在河道管理范圍內(nèi)禁止修建圍堤、阻水道路；種植高桿農(nóng)作物、蘆葦、杞柳、荻柴和樹木（堤防防護(hù)林除外）；在堤防和護(hù)堤地禁止建房、放牧、開渠、打井、挖窖、葬墳、曬糧、存放物料、開采地下資源、進(jìn)行考古發(fā)覺以及開展集市貿(mào)易活動(dòng)”、第二十六條：“在堤防安全保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行打井、鉆探、爆破、挖筑魚塘、采石、取土等危害堤防安全的活動(dòng)?！奔笆∷麖d蘇水建〔2010〕45號(hào)和賈政通〔2010〕5號(hào)文件之規(guī)定，本案王兆廣所建房屋占有的土地及地面附著物在不牢河確權(quán)線以內(nèi)，同時(shí)也不屬于河道確權(quán)線以內(nèi)在冊(cè)農(nóng)戶家庭承包地，其開挖魚塘、建畜舍、種植樹木位于公共河道確權(quán)線以內(nèi)的河道灘地，屬于賈汪區(qū)內(nèi)的老不牢河實(shí)施清淤治理范圍內(nèi)。為了保障防洪排澇安全，法律規(guī)定禁止在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物等。王兆廣所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木違反《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，也未取得水利、國土及村鎮(zhèn)批準(zhǔn)，屬于違法建設(shè)行為。依據(jù)《中華人民共和國防洪法》第四十二條“對(duì)河道、湖泊范圍內(nèi)有阻礙行洪的障礙物，按照誰設(shè)障、誰清除的原則，由防汛指揮機(jī)構(gòu)責(zé)令限期清除；逾期不清除的，由防汛指揮機(jī)構(gòu)組織強(qiáng)行清除，所需費(fèi)用由設(shè)障者承擔(dān)”、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第三十六條“對(duì)河道管理范圍內(nèi)的阻水障礙物，按照“誰設(shè)障，誰清除”的原則，由河道主管機(jī)關(guān)提出清障計(jì)劃和實(shí)施方案，由防汛指揮部門責(zé)令設(shè)障者在規(guī)定的期限內(nèi)清除。逾期不清除的，由防汛指揮部門組織強(qiáng)行清除，并由設(shè)障者負(fù)擔(dān)全部清障費(fèi)用?！蓖跽讖V所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木屬于清理拆除范圍符合法律規(guī)定，且應(yīng)由設(shè)障者在規(guī)定的期限內(nèi)清除，逾期不清除的，可以組織強(qiáng)行清除，并由設(shè)障者負(fù)擔(dān)全部清障費(fèi)用。

四、關(guān)于實(shí)施拆除的主體問題。根據(jù)賈政通〔2010〕5號(hào)文件規(guī)定，賈汪區(qū)政府在清淤治理老不牢河工程中，承擔(dān)決策環(huán)節(jié)，賈汪水利局負(fù)責(zé)組織實(shí)施。結(jié)合本案相關(guān)證據(jù)和庭審調(diào)查，可以認(rèn)定實(shí)施強(qiáng)制拆除的主體是賈汪水利局。故對(duì)王兆廣請(qǐng)求確定賈汪區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法及賠償?shù)脑V請(qǐng)，不予支持。

五、賈汪水利局的強(qiáng)制拆除行為是否合法的問題。根據(jù)《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第三十六條“對(duì)河道管理范圍內(nèi)的阻水障礙物，按照‘誰設(shè)障，誰清除’的原則，由河道主管機(jī)關(guān)提出清障計(jì)劃和實(shí)施方案，由防汛指揮部門責(zé)令設(shè)障者在規(guī)定的期限內(nèi)清除。逾期不清除的，由防汛指揮部門組織強(qiáng)行清除，并由設(shè)障者負(fù)擔(dān)全部清障費(fèi)用?！奔啊督K省河道管理實(shí)施辦法》第三條：“省市縣（含縣級(jí)市、區(qū)）人民政府水行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的河道主管機(jī)關(guān)”、第二十三條：“擅自在河道管理范圍內(nèi)修建……生產(chǎn)、生活設(shè)施……挖筑魚塘……，由河道主管機(jī)關(guān)責(zé)令違章者停止違章行為，限期清除，逾期不停止、不清除的河道主管機(jī)關(guān)可以依法采取強(qiáng)制措施，費(fèi)用由違章者承擔(dān)”之規(guī)定，王兆廣所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木違反《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，符合賈政通〔2010〕5號(hào)文件應(yīng)自行清除的條件，王兆廣未在規(guī)定的期限內(nèi)自行清除，賈汪水利局作為區(qū)河道主管機(jī)關(guān)，也是清淤治理老不牢河工程的負(fù)責(zé)組織實(shí)施機(jī)關(guān)，具有依法采取強(qiáng)制措施的法定職權(quán)。但賈汪水利局在2011年4月29日實(shí)施強(qiáng)制拆除之前未對(duì)王兆廣發(fā)出限期拆除公告，也未告知原告申辯復(fù)議、訴訟等訴權(quán)，違反《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定：“對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除；當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。”故賈汪水利局的行政強(qiáng)制拆除行為違反法定程序，其強(qiáng)制拆除行為違法。

六、王兆廣訴請(qǐng)判令賈汪區(qū)政府、賈汪區(qū)水利局賠償王兆廣經(jīng)濟(jì)損失60余萬元是否應(yīng)予支持的問題。根據(jù)《國家賠償法》第二條之規(guī)定：國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。本案中，王兆廣所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木違反《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，屬于違法建設(shè)行為。根據(jù)國家賠償法及行政訴訟法的規(guī)定，國家保護(hù)的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)不合法的利益或違法利益，不予保護(hù)。本案中，雖然賈汪水利局采取強(qiáng)制措施程序不合法，但王兆廣所建房屋、開挖魚塘、建畜舍、種植樹木屬于違法建設(shè)行為，其要求賠償?shù)膿p失屬于非法利益。故王兆廣請(qǐng)求賠償非法權(quán)益損害，不予支持。

綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)、《國家賠償法》第二條之規(guī)定判決如下：一、確認(rèn)徐州市賈汪區(qū)水利局的行政強(qiáng)制拆除行為違法；二、駁回王兆廣對(duì)徐州市賈汪區(qū)人民政府的起訴；三、駁回王兆廣要求賠償經(jīng)濟(jì)損失60余萬元的賠償請(qǐng)求。

江蘇省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：《中華人民共和國防洪法》第七條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)防洪工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織有關(guān)部門、單位，動(dòng)員社會(huì)力量，依靠科技進(jìn)步，有計(jì)劃地進(jìn)行江河、湖泊治理，采取措施加強(qiáng)防洪工程設(shè)施建設(shè)，鞏固、提高防洪能力?！督K省河道管理實(shí)施辦法》第三條、第二十三條規(guī)定，省市縣（含縣級(jí)市、區(qū)）人民政府水行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的河道主管機(jī)關(guān)；對(duì)擅自在河道管理范圍內(nèi)修建或設(shè)置廠房、圍堤、渠道、道路、漁具以及其他生產(chǎn)、生活設(shè)施，種植高桿農(nóng)作物、蘆葦、樹木等阻水植物，棄置礦渣、煤炭、泥土、垃圾等廢棄物以及建房、開渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑魚塘、非法采砂等影響防汛搶險(xiǎn)和河道工程安全運(yùn)用的，由河道主管機(jī)關(guān)責(zé)令違章者停止違章行為，限期清除，恢復(fù)工程原狀，逾期不停止、不清除的，河道主管機(jī)關(guān)可以依法采取強(qiáng)制措施，費(fèi)用由違章者承擔(dān)。因此，賈汪區(qū)政府根據(jù)江蘇省水利廳作出的《老不牢河治理工程批復(fù)》等文件，基于充分發(fā)揮老不牢河防洪保安、增容蓄水的功能等目的，作出5號(hào)《通告》，決定由賈汪區(qū)水利局負(fù)責(zé)組織實(shí)施老不牢河的清淤治理工作，符合上述法律規(guī)范規(guī)定。

本案中，根據(jù)5號(hào)《通告》內(nèi)容，賈汪區(qū)政府在老不牢河清淤治理工程中，承擔(dān)決策環(huán)節(jié)，賈汪區(qū)水利局負(fù)責(zé)組織實(shí)施。因無充分證據(jù)證明賈汪區(qū)政府實(shí)施了涉案強(qiáng)制拆除行為，而賈汪區(qū)水利局在本院庭審中確認(rèn)系該局實(shí)施了涉案強(qiáng)制拆除行為，故一審法院對(duì)王兆廣關(guān)于請(qǐng)求確定賈汪區(qū)政府強(qiáng)制拆除行為違法及賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求不予支持并無不當(dāng)。

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。賈汪區(qū)水利局作為賈汪區(qū)河道主管機(jī)關(guān)及老不牢河清淤治理工程的負(fù)責(zé)組織實(shí)施機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法采取行政強(qiáng)制措施。因該局在2011年4月29日實(shí)施涉案強(qiáng)制拆除行為之前，未對(duì)王兆廣發(fā)出限期拆除公告，也未告知王兆廣可行使復(fù)議、訴訟等權(quán)利，違反了上述法律規(guī)定，一審法院判決確認(rèn)賈汪區(qū)水利局的涉案強(qiáng)制拆除行為違法正確。

根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款、第四條之規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使行政職權(quán)時(shí)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照該法取得行政賠償?shù)臋?quán)利。即行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)給予行政賠償?shù)那疤崾窍嚓P(guān)行政行為損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，對(duì)當(dāng)事人不合法的利益或違法利益，則不予賠償。本案中，王兆廣在老不牢河確權(quán)線以內(nèi)設(shè)置置留物所占河道灘地等土地并非其在冊(cè)農(nóng)戶家庭承包地，且其無證據(jù)證明系經(jīng)法定途徑取得了置留物所占土地的使用權(quán)，亦無證據(jù)證明其設(shè)置置留物的行為經(jīng)過法定職能部門批準(zhǔn)，即其不能證明其在涉案土地上設(shè)置的置留物屬于其合法利益，故一審判決駁回王兆廣要求賠償經(jīng)濟(jì)損失60余萬元的賠償請(qǐng)求并無不當(dāng)。

賈汪區(qū)水利局在本院審理期間，表示考慮王兆廣的具體情況，愿意給予王兆廣4000元相關(guān)補(bǔ)助費(fèi)用，因賈汪區(qū)水利局實(shí)施的涉案強(qiáng)制拆除行為程序違法在先，該局的上述承諾有助于彌補(bǔ)上訴人的相關(guān)投入，因此，予以照準(zhǔn)。

綜上，王兆廣的上訴理由不能成立，不予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚、審判程序合法、適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。

王兆廣不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：再審申請(qǐng)人的父母幾十年前，在老不牢河岸邊創(chuàng)造勞動(dòng)成果60余萬元之多，是在黨的政策號(hào)召下，勤勞致富的勞動(dòng)成果。2011年4月29日下午，在沒有任何通告的情況下，大約三十口人自稱是區(qū)、鄉(xiāng)政府及水利局的人員，用挖掘機(jī)強(qiáng)行拆除房屋、禽舍、魚塘、樹木等，使再審申請(qǐng)人一家?guī)资甑男燎趧谧鞒晒麣в谝坏?，全家人生活陷入困境。在庭審中，我們引用若干法律與法規(guī)，均與本案有著直接關(guān)聯(lián)，二級(jí)法院拒不采信。懇請(qǐng)最高人民法院依法受案，追回再審申請(qǐng)人幾代人的勞動(dòng)血汗鑄就的果實(shí)。請(qǐng)求：一、依法撤銷江蘇省徐州市中級(jí)人民法院(2015)徐行初字第00010號(hào)判決與江蘇省高級(jí)人民法院(2015)蘇行終字第00510號(hào)判決。二、重新審理、依法賠償再審申請(qǐng)人人民幣60萬余元，或是恢復(fù)原狀，賠償損失。三、依法懲辦有關(guān)責(zé)任人。

本院認(rèn)為，由于再審被申請(qǐng)人實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為違反了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條關(guān)于限期拆除的有關(guān)規(guī)定，原審法院已經(jīng)確認(rèn)被訴強(qiáng)制拆除行為違法。至于再審申請(qǐng)人提出的賠償問題，由于被拆除的房屋、禽舍、魚塘等設(shè)施的建設(shè)違反了《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，且沒有證據(jù)表明上述構(gòu)筑物及其所占用的土地具有合法審批手續(xù)，故原審法院根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款之規(guī)定，以再審申請(qǐng)人的上述損失不屬于合法利益，同時(shí)考慮到賈汪區(qū)水利局愿意給予再審申請(qǐng)人4000元相關(guān)補(bǔ)助費(fèi)用等因素，對(duì)再審申請(qǐng)人提出的賠償請(qǐng)求予以駁回，并無不當(dāng)。

綜上，王兆廣的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人王兆廣的再審申請(qǐng)。

      二〇一六年九月二十九日