養(yǎng)殖場(chǎng)存在于禁養(yǎng)區(qū)劃定前，對(duì)其強(qiáng)制拆除造成損失應(yīng)予賠償

【裁判要旨】

《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條規(guī)定，因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)所，致使禽畜養(yǎng)殖遭受經(jīng)濟(jì)損失的，由縣級(jí)以上地方人民政府依法予以補(bǔ)償。本案中，根據(jù)原審查明事實(shí)及當(dāng)事人提交的證據(jù)，黃惠卿在開(kāi)平市政府劃定禁養(yǎng)區(qū)之前即已開(kāi)始經(jīng)營(yíng)養(yǎng)豬場(chǎng)，開(kāi)平市政府依法應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。開(kāi)平市政府應(yīng)參照《專(zhuān)項(xiàng)整治方案》的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黃惠卿因強(qiáng)制拆除違法行為所造成的損失給予公平合理賠償或補(bǔ)償,且從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)，該賠償或補(bǔ)償亦不得低于其他同類(lèi)情形養(yǎng)殖場(chǎng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

【裁判文書(shū)】

        中華人民共和國(guó)最高人民法院行 政 賠 償 裁 定 書(shū)

      （2020）最高法行賠再11號(hào)

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)黃惠卿，女，漢族。

委托訴訟代理人龐卓，北京市煒衡（廣州）律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人紀(jì)海琴，北京市海銘律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)廣東省開(kāi)平市人民政府。

委托訴訟代理人謝雨杉。

委托訴訟代理人梁健華。

再審申請(qǐng)人黃惠卿因訴被申請(qǐng)人廣東省開(kāi)平市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)平市政府）行政賠償一案，不服廣東省高級(jí)人民法院（2018）粵行賠終27號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?020年12月14日作出（2020）最高法行賠申697號(hào)行政裁定，提審本案，并于2020年12月21日編立再審案號(hào)，依法組成合議庭進(jìn)行審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

廣東省江門(mén)市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，本案屬行政賠償糾紛。被訴涉案行政行為的違法性已由同時(shí)一并提起行政訴訟的（2018）粵07行初60號(hào)行政判決予以確認(rèn)。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為，黃惠卿要求開(kāi)平市政府賠償經(jīng)濟(jì)損失200萬(wàn)元的訴訟請(qǐng)求是否有事實(shí)與法律的依據(jù)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條第一款、第四條、第三十六條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，只有在符合行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件，即賠償請(qǐng)求主體適格、行政行為違法、合法權(quán)益受到損害、違法行政行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系的前提下，國(guó)家才對(duì)行政侵權(quán)行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任，并且行政賠償遵循賠償直接損失原則。同時(shí)，黃惠卿應(yīng)對(duì)行政行為造成的損害事實(shí)承擔(dān)必要的舉證責(zé)任，并提供相應(yīng)的證據(jù)。2015年10月8日，開(kāi)平市政府辦公室制作的開(kāi)府辦（2015）47號(hào)《開(kāi)平市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)開(kāi)平市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)劃定規(guī)定的通知》，將馬降龍等世界文化遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)劃定為禽畜禁養(yǎng)區(qū)?，F(xiàn)有的證據(jù)顯示，黃惠卿經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)豬場(chǎng)地點(diǎn)位于上述禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)，且該經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)豬場(chǎng)不具有環(huán)評(píng)審批和驗(yàn)收文件，在開(kāi)平市政府劃定禁養(yǎng)區(qū)并經(jīng)百合鎮(zhèn)政府通知后，仍舊繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)行為違反了禁養(yǎng)的規(guī)定，理應(yīng)要責(zé)令拆除或關(guān)閉。本案中，雖然（2018）粵07行初60號(hào)行政判決確認(rèn)開(kāi)平市政府涉案的行政行為存在違法，但是黃惠卿提供的證據(jù)亦并不足以證明其在禁養(yǎng)區(qū)經(jīng)營(yíng)涉案養(yǎng)殖場(chǎng)的豬欄舍等設(shè)施屬于合法養(yǎng)殖設(shè)施，屬于其合法權(quán)益。對(duì)于生豬的賠償問(wèn)題，從強(qiáng)拆之前的視頻可見(jiàn)，廣東省開(kāi)平市百合鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)百合鎮(zhèn)政府）在強(qiáng)拆之前已經(jīng)將生豬轉(zhuǎn)移到安全的豬欄舍，并無(wú)證據(jù)顯示涉案的行政行為對(duì)生豬造成損害。至于機(jī)器成本、人工成本、租金損失、利潤(rùn)損失等的賠償問(wèn)題，黃惠卿提供的證據(jù)不足以證明這些相應(yīng)財(cái)產(chǎn)遭受的損失與涉案行政行為之間存在因果關(guān)系，相應(yīng)的損失不能認(rèn)定為開(kāi)平市政府的涉案行政行為造成的直接損失。因此，黃惠卿賠償請(qǐng)求主體雖適格，但因豬欄舍等養(yǎng)殖設(shè)施不合法及其他合法財(cái)產(chǎn)遭受的損失與涉案行政行為之間不存在因果關(guān)系，故其請(qǐng)求開(kāi)平市政府賠償經(jīng)濟(jì)損失200萬(wàn)元的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決駁回黃惠卿的賠償請(qǐng)求。

廣東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，開(kāi)平市政府在本案中僅對(duì)黃惠卿的豬舍實(shí)施了部分拆除，黃惠卿請(qǐng)求賠償豬欄舍成本，但其未能提交證據(jù)證明其豬欄舍屬于合法建筑，其要求賠償豬欄舍成本缺乏法律依據(jù)。黃惠卿請(qǐng)求賠償機(jī)器成本、人工成本、租金損失、利潤(rùn)損失，但均未能提交證據(jù)證明上述損失和開(kāi)平市政府強(qiáng)制拆除部分畜禽舍的行為之間存在因果關(guān)系。因此，黃惠卿請(qǐng)求開(kāi)平市政府賠償其損失200萬(wàn)元的請(qǐng)求不能成立，一審法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)，二審予以維持。黃惠卿上訴主張，其合法承包土地養(yǎng)殖，其地上建筑物均屬于合法建設(shè)，開(kāi)平市政府強(qiáng)制拆除造成了其損失，一審判決忽略重要事實(shí)導(dǎo)致錯(cuò)判等，上訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審判決并改判，因理?yè)?jù)不足，二審不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

黃惠卿申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：1.其所修建的禽畜欄舍是在依法承包土地上的合法建筑物。2.其養(yǎng)殖行為是在被申請(qǐng)人劃定禁養(yǎng)區(qū)以前，屬合法養(yǎng)殖。3.被申請(qǐng)人違法強(qiáng)拆和限期關(guān)停、拆除通知已被法院生效判決確認(rèn)違法，其提供的證據(jù)證明強(qiáng)拆行為與其損失有因果關(guān)系。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審判決，判決開(kāi)平市政府賠償損失200萬(wàn)元。

開(kāi)平市政府答辯稱(chēng)：1.開(kāi)平市政府系根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及上級(jí)政府有關(guān)文件規(guī)定作出的專(zhuān)項(xiàng)整治行為，執(zhí)行該專(zhuān)項(xiàng)整治行為是黃惠卿的義務(wù)。2.開(kāi)平市政府對(duì)黃惠卿涉案禽畜欄舍的強(qiáng)拆行為與黃惠卿所主張的損失沒(méi)有因果關(guān)系。3.黃惠卿提供的證據(jù)并不足以證明其在禁養(yǎng)區(qū)經(jīng)營(yíng)涉案養(yǎng)殖場(chǎng)的豬欄舍等設(shè)施屬于合法養(yǎng)殖設(shè)施，屬于其合法權(quán)益。請(qǐng)求判決駁回黃惠卿的再審請(qǐng)求。

本院認(rèn)為，《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條規(guī)定，因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)所，致使禽畜養(yǎng)殖遭受經(jīng)濟(jì)損失的，由縣級(jí)以上地方人民政府依法予以補(bǔ)償。本案中，根據(jù)原審查明事實(shí)及當(dāng)事人提交的證據(jù)，黃惠卿在開(kāi)平市政府劃定禁養(yǎng)區(qū)之前即已開(kāi)始經(jīng)營(yíng)養(yǎng)豬場(chǎng)，開(kāi)平市政府依法應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。開(kāi)平市政府辦印發(fā)的開(kāi)府辦（2016）60號(hào)文件《開(kāi)平市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)整治三年行動(dòng)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)項(xiàng)整治方案》）對(duì)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)2016年12月20日前自行拆除的禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)設(shè)定了具體獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。百合鎮(zhèn)政府對(duì)黃惠卿作出的2016年12月1日《關(guān)于百合鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)限期關(guān)停拆遷的通知》和2017年5月12日《開(kāi)平市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)限期拆除及逾期強(qiáng)拆通知書(shū)》以及開(kāi)平市政府的強(qiáng)制拆除行為，已被廣東省江門(mén)市中級(jí)人民法院（2018）粵07行初60號(hào)生效行政判決確認(rèn)違法，針對(duì)黃惠卿的賠償請(qǐng)求，開(kāi)平市政府應(yīng)參照《專(zhuān)項(xiàng)整治方案》的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黃惠卿因上述違法行為所造成的損失給予公平合理賠償或補(bǔ)償,且從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)，該賠償或補(bǔ)償亦不得低于其他同類(lèi)情形養(yǎng)殖場(chǎng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。原審判決對(duì)黃惠卿的賠償請(qǐng)求完全不予支持，理?yè)?jù)不足，依法應(yīng)予糾正。

綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第三項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷(xiāo)廣東省高級(jí)人民法院（2018）粵行賠終27號(hào)行政賠償判決；

二、撤銷(xiāo)廣東省江門(mén)市中級(jí)人民法院（2018）粵07行賠初3號(hào)行政賠償判決；

三、發(fā)回廣東省江門(mén)市中級(jí)人民法院重新審理。

      二〇二一年二月二十三日