責(zé)令改正違法行為和行政處罰俱已存在，責(zé)令改正違法行為已被行政處罰吸收，屬于過程性行為，不可訴

裁判要旨

責(zé)令改正違法行為是屬于過程性行為還是屬于終局性行為。責(zé)令改正違法行為原則上是可訴的，但也要注意責(zé)令改正違法行為具有“伴生性”的特點，責(zé)令改正違法行為往往與行政處罰一并或者先后作出，而且責(zé)令改正違法行為和行政處罰所基于的事實基本上是相同的。因此，在責(zé)令改正違法行為和行政處罰行為俱已存在的情況下，責(zé)令改正違法行為要素和法律效果已被行政處罰行為吸收，屬于過程性行政行為，不具有終局性。

甘肅省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）甘行終471號

上訴人（原審被告）：甘組織。

法定代表人：朱某，該政府市長。

委托訴訟代理人：李某，北京市煒衡（蘭州）律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審原告）：柳某，男，漢族，1988年10月8日出生，甘肅省敦煌市人，住甘肅省敦煌市。

委托訴訟代理人：呂某，甘肅竭誠律師事務(wù)所律師。

上訴人甘組織（以下簡稱：敦煌市政府）因與被上訴人柳某訴不予受理行政復(fù)議申請決定一案，不服甘肅省張掖市中級人民法院（2023）甘07行初11號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院經(jīng)審理查明，柳某系敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司法定代表人。2023年5月4日，敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出（2023）6號責(zé)令改正違法行為通知書，主要內(nèi)容為：柳某，你（單位）未取得建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。”的規(guī)定，屬違法建設(shè)行為。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的規(guī)定?，F(xiàn)責(zé)令你（單位）自收到本通知書之日起7日內(nèi)予以改正，拆除違法建筑。逾期不改正的，將依法追究法律責(zé)任。柳某對上述通知內(nèi)容不服，于2023年5月29日向敦煌市政府提出行政復(fù)議申請。

2023年5月30日，敦煌市政府作出敦政復(fù)不字（2023）3號不予受理決定。理由是認(rèn)為該案的責(zé)令改正違法行為通知書不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的復(fù)議受理范圍。

2023年8月1日，敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出肅政行罰告（2023）005號行政處罰告知書，內(nèi)容為：敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司，你單位在敦煌市黨河西路北段約三百米、黨河河道以西、天河建安材料廠房以北、龍翔金屬制品工藝有限公司廠房以南處，占地約18495平方米，未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，擅自建設(shè)廠房（建筑面積約8417平方米）的行為，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款……根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，我鎮(zhèn)擬對你單位作出如下行政處罰：限十五日內(nèi)改正違法行為，自行拆除違法建筑物，預(yù)期不拆除，我鎮(zhèn)將依法進(jìn)行拆除。同日，敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出肅政行罰聽告（2023）005號行政處罰聽證告知書，告知敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司享有聽證的權(quán)利。

一審法院認(rèn)為，該案是敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出（2023）6號責(zé)令改正違法行為通知后，柳某向敦煌市政府申請行政復(fù)議，敦煌市政府作出了不予受理決定書，其理由是認(rèn)為責(zé)令改正違法行為通知書是為配合、銜接下步行政處罰工作的階段性行政行為，不是最終的行政處罰決定，不具備行政處罰效力，未侵犯申請人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條的規(guī)定，決定不予受理。所以該案爭議的焦點是：敦煌市政府作出的敦政復(fù)不字（2023）3號《不予受理決定書》是否有法律依據(jù)。

關(guān)于責(zé)令改正違法行為通知書是否可訴的問題。根據(jù)敦煌市肅州鎮(zhèn)政府作出（2023）6號責(zé)令改正違法行為通知書的內(nèi)容，是認(rèn)為柳某未取得建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為，違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，屬違法建設(shè)行為，現(xiàn)責(zé)令“你（單位）自收到本通知書之日起7日內(nèi)予以改正，拆除違法建筑。逾期不改正的，將依法追究法律責(zé)任。”從上述內(nèi)容可知：一是在作出責(zé)令改正違法行為通知書時，已經(jīng)認(rèn)定柳某未取得規(guī)劃許可，建設(shè)行為違法。二是責(zé)令于7日內(nèi)限期拆除，逾期不改正的后果是追究法律責(zé)任。由此看出，該責(zé)令改正違法行為通知書一經(jīng)作出便對柳某設(shè)定了義務(wù)，無論該行政行為是否合法，若柳某不執(zhí)行通知責(zé)令的行為，就會受到行政處罰或者承擔(dān)其他形式的不利后果。該通知書設(shè)定的改正限期屆滿后，再未作出任何行政行為?？梢?，該責(zé)令改正違法行為通知書是行政執(zhí)法過程中的一種獨(dú)立的行政行為，明顯對柳某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。柳某依法向敦煌市政府申請復(fù)議后，敦煌市政府以責(zé)令改正違法行為通知書屬過程性、非終局性行為為由，作出不予受理決定，法律依據(jù)不足。

關(guān)于柳某起訴認(rèn)為敦煌市肅州鎮(zhèn)政府作出的責(zé)令改正違法行為通知主體錯誤，不應(yīng)針對柳某作出責(zé)令改正的意見。根據(jù)柳某的陳述及2023年8月1日敦煌市肅州鎮(zhèn)政府作出肅政行罰告（2023）005號行政處罰告知書、行政處罰聽證告知書的事實來看，案涉土地未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，擅自建設(shè)廠房，擬被處罰的主體確為敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司，且無證據(jù)證明該公司屬于個人獨(dú)資公司，敦煌市肅州鎮(zhèn)政府將作為法定代表人的柳某作為違法行為主體，并設(shè)定責(zé)令改正的義務(wù)，主體明顯錯誤。在此情況下，柳某有權(quán)通過行政復(fù)議或訴訟的途徑，獲取對其權(quán)利的救濟(jì)。綜上，敦煌市政府以敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府（2023）6號責(zé)令改正違法行為通知書為過程性行為、對柳某的權(quán)利不產(chǎn)生實際影響為由，對柳某的復(fù)議申請不予受理，屬適用法律錯誤。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項規(guī)定，判決如下：一、撤銷敦煌市人民政府2023年5月30日作出的敦政復(fù)不字（2023）3號不予受理決定；二、責(zé)令被告敦煌市人民政府對原告柳某針對敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府（2023）6號《責(zé)令改正違法行為通知書》提出的復(fù)議申請作出處理。案件受理費(fèi)50元，由被告敦煌市人民政府負(fù)擔(dān)。

敦煌市政府上訴稱：1．一審法院認(rèn)定事實錯誤，案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》不屬于行政復(fù)議案件受理范圍，敦煌市政府作出敦政復(fù)不字（2023）3號不予受理決定書認(rèn)定事實清楚、符合法定程序、適用法律正確。2．該案不屬于行政復(fù)議前置情形，一審判決適用法律錯誤，案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》不屬于行政處罰行為，系行政處罰作出前的過程性行為，該通知書的法律效果也將被后續(xù)的行政處罰行為最終吸收和覆蓋。綜上，請求二審法院撤銷一審法院作出的（2023）甘07行初11號行政判決。

本院認(rèn)為，本案的爭議焦點為敦煌市政府作出的敦政復(fù)不字（2023）3號《不予受理決定書》是否有法律依據(jù)。具體為責(zé)令改正違法行為是屬于過程性行為還是屬于終局性行為。

責(zé)令改正違法行為原則上是可訴的，但也要注意責(zé)令改正違法行為具有“伴生性”的特點，責(zé)令改正違法行為往往與行政處罰一并或者先后作出，而且責(zé)令改正違法行為和行政處罰所基于的事實基本上是相同的。因此，在責(zé)令改正違法行為和行政處罰行為俱已存在的情況下，責(zé)令改正違法行為要素和法律效果已被行政處罰行為吸收，屬于過程性行政行為，不具有終局性。

本案中，敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府于2023年5月4日作出（2023）6號責(zé)令改正違法行為通知后，于2023年8月1日作出《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》，又于2023年10月11日作出《行政處罰決定書》，其作出的責(zé)令改正違法行為要素和法律效果已被行政處罰行為所吸收，屬于過程性行政行為，并非是對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的最終的行政處罰行為。案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》的內(nèi)容沒有實際增加當(dāng)事人的義務(wù)，減損當(dāng)事人的權(quán)利，此種情形下判決敦煌市政府對柳某的復(fù)議申請作出處理，已無實際意義。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》八十九條第一款第（二）項、第六十九條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷張掖市中級人民法院（2023）甘07行初11號行政判決；

二、駁回被上訴人柳某的訴訟請求。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人柳某負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審 判 長　　馮　江

審 判 員　　李元志

審 判 員　　薛艷君

二〇二三年十二月二十七日

法官助理　　閆子成

書 記 員　　劉　旺