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責(zé)令改正違法行為和行政處罰俱已存在,責(zé)令改正違法行為已被行政處罰吸收,屬于過程性行為,不可訴
裁判要旨
責(zé)令改正違法行為是屬于過程性行為還是屬于終局性行為。責(zé)令改正違法行為原則上是可訴的,但也要注意責(zé)令改正違法行為具有“伴生性”的特點,責(zé)令改正違法行為往往與行政處罰一并或者先后作出,而且責(zé)令改正違法行為和行政處罰所基于的事實基本上是相同的。因此,在責(zé)令改正違法行為和行政處罰行為俱已存在的情況下,責(zé)令改正違法行為要素和法律效果已被行政處罰行為吸收,屬于過程性行政行為,不具有終局性。
甘肅省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2023)甘行終471號
上訴人(原審被告):甘組織。
法定代表人:朱某,該政府市長。
委托訴訟代理人:李某,北京市煒衡(蘭州)律師事務(wù)所律師。
被上訴人(原審原告):柳某,男,漢族,1988年10月8日出生,甘肅省敦煌市人,住甘肅省敦煌市。
委托訴訟代理人:呂某,甘肅竭誠律師事務(wù)所律師。
上訴人甘組織(以下簡稱:敦煌市政府)因與被上訴人柳某訴不予受理行政復(fù)議申請決定一案,不服甘肅省張掖市中級人民法院(2023)甘07行初11號行政判決,向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案,現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院經(jīng)審理查明,柳某系敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司法定代表人。2023年5月4日,敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出(2023)6號責(zé)令改正違法行為通知書,主要內(nèi)容為:柳某,你(單位)未取得建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為,違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的,建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。”的規(guī)定,屬違法建設(shè)行為。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”的規(guī)定?,F(xiàn)責(zé)令你(單位)自收到本通知書之日起7日內(nèi)予以改正,拆除違法建筑。逾期不改正的,將依法追究法律責(zé)任。柳某對上述通知內(nèi)容不服,于2023年5月29日向敦煌市政府提出行政復(fù)議申請。
2023年5月30日,敦煌市政府作出敦政復(fù)不字(2023)3號不予受理決定。理由是認(rèn)為該案的責(zé)令改正違法行為通知書不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的復(fù)議受理范圍。
2023年8月1日,敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出肅政行罰告(2023)005號行政處罰告知書,內(nèi)容為:敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司,你單位在敦煌市黨河西路北段約三百米、黨河河道以西、天河建安材料廠房以北、龍翔金屬制品工藝有限公司廠房以南處,占地約18495平方米,未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證,擅自建設(shè)廠房(建筑面積約8417平方米)的行為,違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款……根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定,我鎮(zhèn)擬對你單位作出如下行政處罰:限十五日內(nèi)改正違法行為,自行拆除違法建筑物,預(yù)期不拆除,我鎮(zhèn)將依法進(jìn)行拆除。同日,敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出肅政行罰聽告(2023)005號行政處罰聽證告知書,告知敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司享有聽證的權(quán)利。
一審法院認(rèn)為,該案是敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府作出(2023)6號責(zé)令改正違法行為通知后,柳某向敦煌市政府申請行政復(fù)議,敦煌市政府作出了不予受理決定書,其理由是認(rèn)為責(zé)令改正違法行為通知書是為配合、銜接下步行政處罰工作的階段性行政行為,不是最終的行政處罰決定,不具備行政處罰效力,未侵犯申請人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條的規(guī)定,決定不予受理。所以該案爭議的焦點是:敦煌市政府作出的敦政復(fù)不字(2023)3號《不予受理決定書》是否有法律依據(jù)。
關(guān)于責(zé)令改正違法行為通知書是否可訴的問題。根據(jù)敦煌市肅州鎮(zhèn)政府作出(2023)6號責(zé)令改正違法行為通知書的內(nèi)容,是認(rèn)為柳某未取得建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為,違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,屬違法建設(shè)行為,現(xiàn)責(zé)令“你(單位)自收到本通知書之日起7日內(nèi)予以改正,拆除違法建筑。逾期不改正的,將依法追究法律責(zé)任。”從上述內(nèi)容可知:一是在作出責(zé)令改正違法行為通知書時,已經(jīng)認(rèn)定柳某未取得規(guī)劃許可,建設(shè)行為違法。二是責(zé)令于7日內(nèi)限期拆除,逾期不改正的后果是追究法律責(zé)任。由此看出,該責(zé)令改正違法行為通知書一經(jīng)作出便對柳某設(shè)定了義務(wù),無論該行政行為是否合法,若柳某不執(zhí)行通知責(zé)令的行為,就會受到行政處罰或者承擔(dān)其他形式的不利后果。該通知書設(shè)定的改正限期屆滿后,再未作出任何行政行為??梢?,該責(zé)令改正違法行為通知書是行政執(zhí)法過程中的一種獨(dú)立的行政行為,明顯對柳某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。柳某依法向敦煌市政府申請復(fù)議后,敦煌市政府以責(zé)令改正違法行為通知書屬過程性、非終局性行為為由,作出不予受理決定,法律依據(jù)不足。
關(guān)于柳某起訴認(rèn)為敦煌市肅州鎮(zhèn)政府作出的責(zé)令改正違法行為通知主體錯誤,不應(yīng)針對柳某作出責(zé)令改正的意見。根據(jù)柳某的陳述及2023年8月1日敦煌市肅州鎮(zhèn)政府作出肅政行罰告(2023)005號行政處罰告知書、行政處罰聽證告知書的事實來看,案涉土地未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證,擅自建設(shè)廠房,擬被處罰的主體確為敦煌市天河加氣混凝土有限責(zé)任公司,且無證據(jù)證明該公司屬于個人獨(dú)資公司,敦煌市肅州鎮(zhèn)政府將作為法定代表人的柳某作為違法行為主體,并設(shè)定責(zé)令改正的義務(wù),主體明顯錯誤。在此情況下,柳某有權(quán)通過行政復(fù)議或訴訟的途徑,獲取對其權(quán)利的救濟(jì)。綜上,敦煌市政府以敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府(2023)6號責(zé)令改正違法行為通知書為過程性行為、對柳某的權(quán)利不產(chǎn)生實際影響為由,對柳某的復(fù)議申請不予受理,屬適用法律錯誤。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項規(guī)定,判決如下:一、撤銷敦煌市人民政府2023年5月30日作出的敦政復(fù)不字(2023)3號不予受理決定;二、責(zé)令被告敦煌市人民政府對原告柳某針對敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府(2023)6號《責(zé)令改正違法行為通知書》提出的復(fù)議申請作出處理。案件受理費(fèi)50元,由被告敦煌市人民政府負(fù)擔(dān)。
敦煌市政府上訴稱:1.一審法院認(rèn)定事實錯誤,案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》不屬于行政復(fù)議案件受理范圍,敦煌市政府作出敦政復(fù)不字(2023)3號不予受理決定書認(rèn)定事實清楚、符合法定程序、適用法律正確。2.該案不屬于行政復(fù)議前置情形,一審判決適用法律錯誤,案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》不屬于行政處罰行為,系行政處罰作出前的過程性行為,該通知書的法律效果也將被后續(xù)的行政處罰行為最終吸收和覆蓋。綜上,請求二審法院撤銷一審法院作出的(2023)甘07行初11號行政判決。
本院認(rèn)為,本案的爭議焦點為敦煌市政府作出的敦政復(fù)不字(2023)3號《不予受理決定書》是否有法律依據(jù)。具體為責(zé)令改正違法行為是屬于過程性行為還是屬于終局性行為。
責(zé)令改正違法行為原則上是可訴的,但也要注意責(zé)令改正違法行為具有“伴生性”的特點,責(zé)令改正違法行為往往與行政處罰一并或者先后作出,而且責(zé)令改正違法行為和行政處罰所基于的事實基本上是相同的。因此,在責(zé)令改正違法行為和行政處罰行為俱已存在的情況下,責(zé)令改正違法行為要素和法律效果已被行政處罰行為吸收,屬于過程性行政行為,不具有終局性。
本案中,敦煌市肅州鎮(zhèn)人民政府于2023年5月4日作出(2023)6號責(zé)令改正違法行為通知后,于2023年8月1日作出《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》,又于2023年10月11日作出《行政處罰決定書》,其作出的責(zé)令改正違法行為要素和法律效果已被行政處罰行為所吸收,屬于過程性行政行為,并非是對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的最終的行政處罰行為。案涉《責(zé)令改正違法行為通知書》的內(nèi)容沒有實際增加當(dāng)事人的義務(wù),減損當(dāng)事人的權(quán)利,此種情形下判決敦煌市政府對柳某的復(fù)議申請作出處理,已無實際意義。
綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》八十九條第一款第(二)項、第六十九條之規(guī)定,判決如下:
一、撤銷張掖市中級人民法院(2023)甘07行初11號行政判決;
二、駁回被上訴人柳某的訴訟請求。
一、二審案件受理費(fèi)各50元,由被上訴人柳某負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長 馮 江
審 判 員 李元志
審 判 員 薛艷君
二〇二三年十二月二十七日
法官助理 閆子成
書 記 員 劉 旺
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