最高法判例：行政機關(guān)作出限制供電行政強制措施，必須要有法律、行政法規(guī)的授權(quán)依據(jù)

來源：魯法行談

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《中華人民共和國行政強制法》第十條規(guī)定，行政強制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第（一）項、第（四）項和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第（二）項、第（三）項的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施。限制供電行政強制措施，不屬于行政強制法第十條第三款規(guī)定的地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法規(guī)設(shè)定。因此，行政機關(guān)作出限制供電行政強制措施，必須要有法律、行政法規(guī)的授權(quán)依據(jù)。

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中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申6130號

再審申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省衡陽市經(jīng)濟和信息化委員會。

法定代表人胡花云。

委托代理人周子超。

委托代理人陸元偉。

被申請人（一審原告、二審上訴人）衡陽華強玻璃制品有限公司。

法定代表人蔡干明。

委托代理人周詩龍。

委托代理人鄧湘琳。

一審被告、二審被上訴人湖南省衡陽市電力行政執(zhí)法支隊。

法定代表人周子超。

委托代理人王平新。

再審申請人湖南省衡陽市經(jīng)濟和信息化委員會（以下簡稱衡陽市經(jīng)信委）因被申請人衡陽華強玻璃制品有限公司（以下簡稱華強公司）訴其及一審被告、二審被上訴人湖南省衡陽市電力行政執(zhí)法支隊（以下簡稱電力執(zhí)法支隊）行政強制及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院于2017年9月29日作出的（2017）湘行終85號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年7月26日立案受理，并于2018年11月16日在本院第一巡回法庭（深圳）第三法庭，組織各方當(dāng)事人公開開庭詢問，再審申請人衡陽市經(jīng)信委的委托代理人周子超、陸元偉，被申請人華強公司的委托代理人周詩龍、鄧湘琳，一審被告、二審被上訴人電力執(zhí)法支隊的負(fù)責(zé)人周子超及其委托代理人王平新，到庭參加詢問活動。依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

2010年12月12日，衡陽市人民政府辦公室印發(fā)衡政辦法（2010）59號《關(guān)于印發(fā)衡陽市經(jīng)濟和信息化委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，明確該委員會主要職責(zé)之一是“負(fù)責(zé)電力行業(yè)管理及行政執(zhí)法工作”。內(nèi)設(shè)機構(gòu)分工中，“電力行政執(zhí)法工作”由能源運行科(電力科)負(fù)責(zé)。2011年，中共衡陽市委機構(gòu)編制委員會辦公室先后印發(fā)衡編辦（2011）105號《關(guān)于市經(jīng)濟和信息化委員會能源運行科(電力科)加掛衡陽市電力行政執(zhí)法支隊牌子的批復(fù)》及衡編辦（2011）158號《關(guān)于明確市電力行政執(zhí)法支隊主要職責(zé)的批復(fù)》，同意經(jīng)信委能源運行科(電力科)加掛“衡陽市電力行政執(zhí)法支隊”的牌子，并明確其職責(zé)為:負(fù)責(zé)全市電力行政執(zhí)法工作，依法規(guī)范電力市場秩序、查處違反電力法律、法規(guī)和規(guī)章制度的行為等。2012年4月10日，湖南省環(huán)保廳、湖南省經(jīng)信委、湖南省監(jiān)察廳、湖南省電力公司共同發(fā)布湘環(huán)發(fā)（2012）19號《關(guān)于對環(huán)境違法企業(yè)依法采取停電、斷電等強制措施的通知》（以下簡稱19號通知），第一條規(guī)定：各級環(huán)保部門應(yīng)及時將已作出取締、關(guān)閉、停產(chǎn)、限產(chǎn)等行政決定的相關(guān)材料，函告同級經(jīng)信部門，由經(jīng)信部門通知供電單位，對無環(huán)評審批手續(xù)、非法試生產(chǎn)、未進(jìn)行環(huán)?！叭瑫r”驗收、被環(huán)保部門依法責(zé)令停止生產(chǎn)、建設(shè)的企業(yè)實施斷電行政強制措施。

2012年10月30日，衡陽市輕工業(yè)行業(yè)管理辦公室（以下簡稱輕工辦）向衡陽市經(jīng)信委提交《關(guān)于衡陽華強玻璃制品有限公司66平方米啤酒瓶生產(chǎn)線技改項目的立項請示》。同日，輕工辦向華強公司下發(fā)《關(guān)于同意衡陽華強玻璃制品有限公司啤酒瓶生產(chǎn)線維修改造方案的批復(fù)》，同意華強公司對現(xiàn)有啤酒瓶生產(chǎn)線進(jìn)行維修改造，并要求華強公司認(rèn)真做好環(huán)保、安全等評價工作，辦妥相關(guān)手續(xù)后方可施工。2014年9月，華強公司在未辦妥相關(guān)維修改造手續(xù)的情況下，自行停產(chǎn)進(jìn)行維修改造。至2015年3月下旬，維修改造工作基本完成，華強公司開始進(jìn)行恢復(fù)生產(chǎn)前的準(zhǔn)備及試運行工作。

2014年3月至2015年4月期間，衡陽市人民政府（以下簡稱衡陽市政府）、衡陽市環(huán)境保護局（以下簡稱衡陽市環(huán)保局）多次接到群眾舉報稱，華強公司排放污染物，嚴(yán)重影響周邊居民的正常生活。2015年3月6日，衡陽市環(huán)境保護局雁峰分局（以下簡稱環(huán)保雁峰分局）對華強公司進(jìn)行調(diào)查，對其停產(chǎn)期間的設(shè)備環(huán)保改造問題進(jìn)行詢問。華強公司的生產(chǎn)副廠長表示，公司新建的廢氣處理設(shè)施未進(jìn)行環(huán)評。2015年4月1日，衡陽市雁峰區(qū)人民政府作出雁政函（2015）27號《關(guān)于對衡陽華強玻璃制品有限公司實施暫停電措施的函》，衡陽市環(huán)保局作出衡環(huán)函（2015）41號《關(guān)于對衡陽華強玻璃制品有限公司實施停電措施的函》，分別致函衡陽市經(jīng)信委，要求對華強公司實施停、限電措施。當(dāng)日，電力執(zhí)法支隊向華強公司作出衡市電執(zhí)法告字（2015）1號《關(guān)于對衡陽華強玻璃制品有限公司暫實施中止供電的事先告知書》。2015年4月2日，華強公司向電力執(zhí)法支隊提交書面的陳述和申辯意見。2015年4月7日，電力執(zhí)法支隊作出書面回復(fù)，認(rèn)為華強公司陳述和申辯理由不充分，沒有提出合法有效充分的依據(jù)，將保留依照法定程序進(jìn)行電力行政處罰的權(quán)力。2015年4月8日，衡陽市政府就華強公司問題召開專題調(diào)度會，會議針對2012年華強公司擅自進(jìn)行技術(shù)改造，復(fù)產(chǎn)后污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)問題達(dá)成一致意見，認(rèn)為華強公司近期必須暫停生產(chǎn)準(zhǔn)備，并形成（2015）第42次政府專題會議紀(jì)要。

環(huán)保雁峰分局制作的污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄顯示，2015年4月11日華強公司的窯爐溫度為625℃，到2015年4月12日，爐溫已超過800℃，窯爐溫度持續(xù)升高。華強公司未執(zhí)行衡陽市政府專題會議意見，仍在積極準(zhǔn)備組織生產(chǎn)。2015年4月13日，電力執(zhí)法支隊作出衡市電執(zhí)法字（2015）3號《關(guān)于對衡陽華強玻璃制品有限公司暫實施限電的通知》（以下簡稱3號限電通知），認(rèn)定華強公司的生產(chǎn)活動造成環(huán)境污染，擬對其作出限電措施，經(jīng)陳述申辯后，衡陽市政府召開政府專題會議，要求華強公司暫停生產(chǎn)準(zhǔn)備，但該公司未執(zhí)行衡陽市政府專題會議意見，仍在積極準(zhǔn)備組織生產(chǎn)，依據(jù)《日用玻璃行業(yè)準(zhǔn)入條件》第一條和第八條，《湖南省電力設(shè)施保護和供用電秩序維護條例》第二十三條、19號通知的規(guī)定，決定對華強公司作出暫實施限電的行政處罰，并要求華強公司在接到通知后，立即采取措施，做好限電相關(guān)安全工作，電力執(zhí)法支隊將依法跟蹤通知執(zhí)行情況。同日，3號限電通知送達(dá)華強公司，并同時向國網(wǎng)衡陽供電公司（以下簡稱衡陽供電公司）送達(dá)限電通知。2016年9月，華強公司提起本案行政訴訟，請求判決撤銷3號限電通知，賠償損失5873.25萬元。

衡陽市經(jīng)信委申請再審期間，提交以下新證據(jù)：1.國網(wǎng)湖南省電力有限公司客戶服務(wù)中心出具的證明；2.2015年1月至12月華強公司的月度用電量；3.電費信息。上述證據(jù)用以證明，國網(wǎng)湖南省電力有限公司在收到電力執(zhí)法支隊的限電通知后，未對華強公司執(zhí)行限電操作，華強公司在此期間用電正常。

衡陽市中級人民法院（2016）湘04行初75號行政判決認(rèn)為，電力執(zhí)法支隊作為衡陽市經(jīng)信委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，其對華強公司作出的3號限電通知，法律后果應(yīng)由衡陽市經(jīng)信委承擔(dān)。3號限電通知加蓋電力執(zhí)法支隊的公章不當(dāng)，但系衡陽市經(jīng)信委作出，符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。華強公司要求賠償，無事實和法律依據(jù)，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回華強公司的訴訟請求。華強公司不服，提起上訴。

湖南省高級人民法院（2017）湘行終85號行政判決認(rèn)為，電力執(zhí)法支隊系衡陽市經(jīng)信委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以自己的名義對外作出3號限電通知，屬于超越職權(quán)的情形，不是本案適格被告。一審受理華強公司對電力執(zhí)法支隊的起訴并作出判決不當(dāng)，依法應(yīng)裁定撤銷原判，駁回該項起訴。3號限電通知應(yīng)當(dāng)定性為行政強制措施，電力執(zhí)法支隊將其定性為行政處罰錯誤；3號限電通知依據(jù)有關(guān)單位的內(nèi)部函件和會議內(nèi)容作出，無有權(quán)機關(guān)作出的行政處罰或行政確認(rèn)等依據(jù)，事實依據(jù)不足；3號限電通知作出后至今兩年多時間未對華強公司作出相關(guān)最終行政處理決定，程序違法。故，3號限電通知應(yīng)當(dāng)予以撤銷。因一審未對3號限電通知是否給華強公司合法權(quán)益造成損失進(jìn)行審查，應(yīng)裁定發(fā)回重審。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十九條第（一）項，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（三）、（四）項，第八十九條第一款第（二）、（三）項的規(guī)定，判決如下：1.撤銷一審行政判決；2.裁定駁回華強公司對電力執(zhí)法支隊的起訴；3.撤銷3號限電通知;4.華強公司訴衡陽市經(jīng)信委行政賠償?shù)脑V訟請求，發(fā)回衡陽市中級人民法院重審。

衡陽市經(jīng)信委申請再審稱：1.有新證據(jù)可以證明衡陽供電公司收到3號限電通知后，未對華強公司實施限電行為，一、二審認(rèn)定實施限電行為錯誤。2.二審認(rèn)定3號限電通知是行政強制措施不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)是一般的行政管理行為，適用法律錯誤。請求撤銷二審判決，改判駁回華強公司的訴訟請求。

華強公司答辯稱：1.衡陽市經(jīng)信委在過去的訴訟程序中，對實施限電的事實予以認(rèn)可，且經(jīng)生效判決確認(rèn)；衡陽供電公司因限電停產(chǎn)，退還華強公司2015年5-11月、每月1.2萬元，共計8.4萬元的基本電費；衡陽市經(jīng)信委的新證據(jù)不能證明未實施限電，華強公司2014年正常開工生產(chǎn)期間的每月用電量為60-80萬度左右，2014年5月被限電后，處于停產(chǎn)狀態(tài)，每月1.3-2萬度用電系生活照明用電，用電信息截屏可更改，不能證明未采取限電措施。2.二審判決事實清楚，證據(jù)充分、適用法律法規(guī)正確，應(yīng)當(dāng)予以維持。請求駁回衡陽市經(jīng)信委的再審申請。

電力執(zhí)法支隊未提交書面答辯意見。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政強制法》第二條第二款規(guī)定，行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。本案中，因華強公司生產(chǎn)排污超標(biāo)，嚴(yán)重污染環(huán)境，經(jīng)衡陽市政府專題會議討論，要求華強公司停止技改后的恢復(fù)生產(chǎn)準(zhǔn)備工作，但是華強公司拒不執(zhí)行政府會議紀(jì)要意見，繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)準(zhǔn)備活動，為制止違法行為、控制危險擴大，衡陽市經(jīng)信委作出3號限電通知，決定對華強公司采取限制供電的暫時性控制措施。3號限電通知符合《中華人民共和國行政強制法》第二條第二款規(guī)定的行政強制措施的法定要件，屬于行政強制措施行為。3號限電通知認(rèn)為限電措施屬于行政處罰錯誤，二審判決對此進(jìn)行糾正，本院予以支持。衡陽市經(jīng)信委主張，限電措施屬于一般行政處理行為，缺乏事實和法律依據(jù)，理由不能成立，本院不予支持。衡陽市經(jīng)信委還主張，有新證據(jù)證明供電單位未實施限電措施，一、二審認(rèn)定事實錯誤。但是，3號限電通知的實際實施問題，涉及的是該通知是否造成華強公司合法權(quán)益直接損失問題，與3號限電通知本身的合法性問題并無關(guān)聯(lián)。華強公司的行政賠償訴訟請求已經(jīng)發(fā)回重審，關(guān)于損失問題衡陽市經(jīng)信委可以在重審中主張。以此為由申請再審，理由不能成立。

《中華人民共和國行政強制法》第十七條第一款規(guī)定，行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。本案中，衡陽市經(jīng)信委是法定的衡陽市電力行政主管部門，衡陽市經(jīng)信委有權(quán)依照《湖南省電力設(shè)施保護和供用電秩序維護條例》第二十三條第二款規(guī)定，對華強公司作出限制用電的行政強制措施，作為衡陽市經(jīng)信委內(nèi)設(shè)機構(gòu)的電力執(zhí)法支隊，不具有獨立的行政主體資格，不能夠以自己的名義對外作出行政行為，3號限電通知加蓋電力執(zhí)法支隊印章行為違法。但是，衡陽市經(jīng)信委認(rèn)可電力執(zhí)法支隊代表其作出3號限電通知，電力執(zhí)法支隊并未超越職權(quán)，加蓋印章錯誤只是行政行為形式違法，屬于違反法定程序的情形，二審認(rèn)為電力執(zhí)法支隊以自身名義作出限電通知屬于超越職權(quán)不妥，本院予以指正。鑒于衡陽市經(jīng)信委作出3號限電通知仍缺乏法律依據(jù)、超越職權(quán)，二審撤銷該通知，判決結(jié)果并無不當(dāng)，再審本案無實際意義，本案不予再審。

《中華人民共和國行政強制法》第十條規(guī)定，行政強制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第（一）項、第（四）項和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第（二）項、第（三）項的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施。限制供電行政強制措施，不屬于行政強制法第十條第三款規(guī)定的地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法規(guī)設(shè)定。因此，行政機關(guān)作出限制供電行政強制措施，必須要有法律、行政法規(guī)的授權(quán)依據(jù)。本案中，衡陽市經(jīng)信委作出3號限電通知，并無法律、行政法規(guī)的授權(quán)依據(jù)。湖南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過的《湖南省電力設(shè)施保護和供用電秩序維護條例》第二十三條第二款規(guī)定，要“按照國家和省人民政府的有關(guān)規(guī)定”，對高能耗、嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)實施限制用電措施，并非電力行政主管部門享有作出限制用電行政強制措施法定職權(quán)的授權(quán)依據(jù)。工業(yè)和信息化部發(fā)布的工產(chǎn)業(yè)政策（2010）第3號《日用玻璃行業(yè)準(zhǔn)入條件》，屬于部門規(guī)章，無權(quán)設(shè)定行政強制措施，且該準(zhǔn)入條件第八條第（三）項規(guī)定“電力監(jiān)管機構(gòu)要監(jiān)督供電企業(yè)依法實施停、限電措施”，亦未授權(quán)電力行政主管部門作出限制用電行政強制措施。湖南省環(huán)保廳等部門作出的19號通知，系規(guī)章以下的規(guī)范性文件，無權(quán)設(shè)定行政強制措施，且19號通知規(guī)定，對“已經(jīng)作出取締、關(guān)閉、停產(chǎn)、限產(chǎn)等行政決定”，經(jīng)（工）信部門可以通知供電單位實施斷電措施。作出3號限電通知不存在“已經(jīng)作出取締、關(guān)閉、停產(chǎn)、限產(chǎn)等行政決定”的事實，不符合19號通知的適用條件，更不能作為電力行政主管部門享有作出限制用電行政強制措施法定職權(quán)的授權(quán)依據(jù)。因此，衡陽市經(jīng)信委作出3號限電通知超越職權(quán)，二審判決撤銷3號限電通知，處理結(jié)果并無不當(dāng)。

還應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國大氣污染防治法》第三十條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重大氣污染，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以對有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品采取查封、扣押等行政強制措施。本案中，華強公司可能存在“違反法律法規(guī)規(guī)定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重大氣污染的”違法行為，衡陽市環(huán)保局應(yīng)當(dāng)依法履行法定職責(zé)，依法、及時對華強公司可能存在的違法行為作出調(diào)查、處理。在衡陽市環(huán)保局依法對華強公司作出處理之前，3號限電通知是否侵犯華強公司的合法權(quán)益難以判斷，衡陽市中級人民法院應(yīng)當(dāng)依法中止重審華強公司行政賠償訴訟請求案件的審理，等待衡陽市環(huán)保局的最終處理結(jié)果。

綜上，衡陽市經(jīng)信委的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回湖南省衡陽市經(jīng)濟和信息化委員會的再審申請。

審判長　　郭修江

審判員　　龔　斌

審判員　　劉艾濤

二〇一八年十一月二十一日

法官助理 黃寧暉

書記員 陳清玲