最高法判例：占用河道建設莊園、農(nóng)家樂、休閑度假區(qū)等是否合法？

? 裁判要點

占用河道土地建設生態(tài)旅游休閑度假區(qū)，從事生態(tài)種植、養(yǎng)殖、垂釣、餐飲服務等經(jīng)營活動，是否合法，應注意以下幾點：當事人在涉案土地上建設相關建（構）筑物，但并未提供證據(jù)證明已取得河道主管機關及有關部門的批準，違反了《中華人民共和國河道管理條例》第二十五條“在河道管理范圍內(nèi)進行下列活動，必須報經(jīng)河道主管機關批準；涉及其他部門的，由河道主管機關會同有關部門批準：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；（二）爆破、鉆探、挖筑魚塘；（三）在河道灘地存放物料、修建廠房或者其他建筑設施；（四）在河道灘地開采地下資源及進行考古發(fā)掘的規(guī)定”的規(guī)定。同時，當事人亦未辦理相關備案手續(xù)，不符合《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》第一條“嚴禁隨意擴大設施農(nóng)用地范圍，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設用地進行管理”的規(guī)定。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020)最高法行申6391號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：司馬欽，男，漢族，住山東省曲阜市。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：曲阜市人民政府。住所地：山東省曲阜市春秋路**。

法定代表人：彭照輝，該市市長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：曲阜市防山鎮(zhèn)人民政府。住所地：山東省曲阜市防山鎮(zhèn)宋家村。

法定代表人：王國棟，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長。

一審被告：曲阜市自然資源和規(guī)劃局（原曲阜市國土資源局）。住所地：山東省曲阜市大同路**。

法定代表人：姜玉彬，該局局長。

再審申請人司馬欽因訴曲阜市人民政府（以下簡稱曲阜市政府）、曲阜市防山鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱防山鎮(zhèn)政府）及曲阜市自然資源和規(guī)劃局（原曲阜市國土資源局）土地行政強制一案，不服山東省高級人民法院（2019）魯行終1678號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。

司馬欽申請再審稱：（一）司馬欽與曲阜市防山鎮(zhèn)錢家村村民委員會簽訂了《河道內(nèi)土地承包合同書》，承包期限為2013年1月6日至2029年1月5日，承包土地的性質(zhì)為集體農(nóng)用地。司馬欽在上述土地范圍內(nèi)投資建設曲阜市益康園生態(tài)旅游休閑度假區(qū)，種植樹木、建設種植大棚等，屬設施農(nóng)用地上的建設行為，根據(jù)《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》的規(guī)定，不需要辦理建設規(guī)劃手續(xù)，屬于合法建筑。（二）根據(jù)曲征公告【2016】44號《曲阜市人民政府擬征收土地公告》及曲阜市公安局防山派出所出具的《出警證明》，司馬欽的益康園生態(tài)旅游休閑度假區(qū)在“魯南高鐵項目”征收范圍內(nèi)。因征收補償標準問題，司馬欽一直未簽訂相關補償協(xié)議。曲阜市政府、防山鎮(zhèn)政府的強拆行為，并非“清障”而是為修建“魯南高鐵項目”而實施，是以“拆違代拆遷”的違法行為。（三）曲阜市政府、防山鎮(zhèn)政府在強拆之前，并未告知司馬欽相關“清障”事宜，亦未對涉案建（構）筑物作出過違法建筑的認定。在強拆之后，曲阜市政府、防山鎮(zhèn)政府認定涉案建（構）筑物是違法建筑，無事實和法律依據(jù)。（四）一審法院認定案件事實錯誤，二審法院未予糾正，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定駁回司馬欽的上訴請求，屬適用法律錯誤。綜上，司馬欽依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條的規(guī)定申請再審。

本院再審審查認為，根據(jù)一、二審法院審理查明的事實，司馬欽與曲阜市防山鎮(zhèn)錢家村村民委員會簽訂《河道內(nèi)土地承包合同書》，所承包土地系位于河道內(nèi)的復墾土地。司馬欽在該片土地上投資建設曲阜市益康園生態(tài)旅游休閑度假區(qū)，經(jīng)營范圍包括生態(tài)種植、養(yǎng)殖、垂釣、餐飲服務等。其從事上述經(jīng)營活動，在涉案土地上建設相關建（構）筑物，但并未提供證據(jù)證明已取得河道主管機關及有關部門的批準，違反了《中華人民共和國河道管理條例》第二十五條“在河道管理范圍內(nèi)進行下列活動，必須報經(jīng)河道主管機關批準；涉及其他部門的，由河道主管機關會同有關部門批準：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；（二）爆破、鉆探、挖筑魚塘；（三）在河道灘地存放物料、修建廠房或者其他建筑設施；（四）在河道灘地開采地下資源及進行考古發(fā)掘的規(guī)定”的規(guī)定。司馬欽申請再審依據(jù)《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，主張涉案土地系設施農(nóng)用地，其所建建筑屬于養(yǎng)殖大棚等生產(chǎn)設施，無需辦理批準手續(xù)。但該通知第一條指出，嚴禁隨意擴大設施農(nóng)用地范圍，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設用地進行管理。司馬欽并未提供證據(jù)證明其在涉案土地上建設相關設施的活動符合上述通知的規(guī)定，亦未履行相關備案手續(xù)。故其申請再審依據(jù)《河道內(nèi)土地承包合同書》及《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》提出主張，不能推翻一、二審判決關于涉案土地性質(zhì)系河道內(nèi)復墾土地以及其在河道管理范圍內(nèi)建設相關建（構）筑物未經(jīng)相關部門批準或者備案的認定，其關于上述建筑系合法建筑的主張，缺乏事實和法律依據(jù)，不能成立。

至于司馬欽申請再審主張涉案土地涉及“魯南高鐵項目”一節(jié)，不影響所涉建（構）筑物是否違法建筑的事實認定，本院不予審查認定。本案一、二審判決已確認曲阜市政府、防山鎮(zhèn)政府強制清除司馬欽所建位于曲阜市益康園生態(tài)旅游休閑度假區(qū)內(nèi)的建（構）筑物的行政行為違法，并釋明其因此產(chǎn)生的損失，可依法在提起行政賠償訴訟中另行主張，已充分考慮其合法權益的保障，本院予以維持。

綜上，司馬欽的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回司馬欽的再審申請。

審判長 王展飛

審判員 肖寶英

審判員 李　濤

二〇二〇年六月三十日

法官助理 劉牧晗

書記員 齊 欣