最高法判例：因違法占地被處罰的合法性審查及損失救濟(jì)

? 裁判要點(diǎn)

1.修改前的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第七十六條第一款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。本案中，當(dāng)事人未辦理土地審批手續(xù)，未取得案涉土地使用權(quán)，在案涉土地上開工建設(shè)，構(gòu)成非法占地；行政機(jī)關(guān)在責(zé)令其停止非法占地未果后作出行政處罰決定，責(zé)令其退還違法占用的案涉土地，沒收地上房屋，并處以罰款，符合法律規(guī)定。2.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)誠(chéng)信施政，遵循信賴保護(hù)原則，保護(hù)公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為正當(dāng)合理的信賴?yán)妗?/span>如果當(dāng)事人因違法占地事后被處罰而遭受損失，既有政府的原因，也有自身原因，則相關(guān)損失的承擔(dān)比例應(yīng)考慮雙方的過錯(cuò)程度、過錯(cuò)與損失之間的因果關(guān)系等因素綜合確定。對(duì)于當(dāng)事人基于對(duì)政府行為的合理信賴而產(chǎn)生的損失，有關(guān)政府對(duì)當(dāng)事人的合理實(shí)際投入應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

? 裁判文書

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申9071號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）東方天涯驛站旅游開發(fā)有限公司。住所地：海南省東方市大田鎮(zhèn)三月三廣場(chǎng)美**。

法定代表人吳思浩，執(zhí)行董事。

委托訴訟代理人程凡卿，上海申恒律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人張晨希，海南昌宇律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）海南省東方市自然資源和規(guī)劃局。住所地：海南省東方市八所鎮(zhèn)二環(huán)南路。

法定代表人符興彧，局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人彭建，海南省東方市自然資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人邢孔保，海南華頌律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告）海南省東方市人民政府。住所地：海南省東方市東府路市委**辦公樓。

法定代表人張長(zhǎng)豐，市長(zhǎng)。

委托訴訟代理人蔡文華，海南省東方市司法局工作人員。

委托訴訟代理人邢孔保，海南華頌律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人東方天涯驛站旅游開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱東方驛站公司）因訴被申請(qǐng)人海南省東方市自然資源和規(guī)劃局（原海南省東方市國(guó)土資源局，以下簡(jiǎn)稱原東方市國(guó)土局）、海南省東方市人民政府（以下簡(jiǎn)稱東方市政府）土地行政處罰及行政復(fù)議一案，不服海南省高級(jí)人民法院(2018)瓊行終1233號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭進(jìn)行審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

東方驛站公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.包括原東方市國(guó)土局在內(nèi)的東方市各政府部門一直知曉并支持東方驛站公司“未批先建”東方·天涯驛站總部基地項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱天涯驛站項(xiàng)目），二審法院將“未批先建”的過錯(cuò)全部歸咎于東方驛站公司，嚴(yán)重不公平。2.原東方市國(guó)土局東國(guó)土資罰字[2017]78號(hào)《行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱78號(hào)處罰決定）、東方市政府東府復(fù)決[2017]30號(hào)《行政復(fù)議決定書》（以下簡(jiǎn)稱30號(hào)復(fù)議決定)嚴(yán)重?fù)p害了東方驛站公司的信賴?yán)?，不具有合理性，也是?duì)政府公信力的破壞和挑戰(zhàn)。請(qǐng)求再審本案；撤銷二審判決；撤銷78號(hào)處罰決定、30號(hào)復(fù)議決定。

被申請(qǐng)人海南省東方市自然資源和規(guī)劃局、東方市政府答辯稱：1.東方市政府積極協(xié)調(diào)推進(jìn)天涯驛站項(xiàng)目落地，但僅限于土地回收、土地農(nóng)轉(zhuǎn)用、環(huán)評(píng)、占用林地審批、土地出讓、項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)規(guī)劃方案的修改與審批、三通一平、市政設(shè)施配套等項(xiàng)目建設(shè)的前期工作，不存在讓東方驛站公司“先上車后補(bǔ)票”的情形。2.東方驛站公司非法占用案涉土地的主觀惡意明顯，原東方市國(guó)土局作出78號(hào)處罰決定合法有據(jù)。請(qǐng)求駁回東方驛站公司的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，修改前的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第七十六條第一款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。本案中，東方驛站公司未辦理土地審批手續(xù)，未取得案涉土地使用權(quán)，在案涉土地上建設(shè)天涯驛站項(xiàng)目，構(gòu)成非法占地。且在原東方市國(guó)土局2016年1月15日向其送達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，責(zé)令其停止非法占地后，仍然繼續(xù)違法進(jìn)行建設(shè)。2017年5月31日，原東方市國(guó)土局作出78號(hào)處罰決定，認(rèn)定東方驛站公司未取得合法用地審批手續(xù)，擅自在案涉土地上進(jìn)行建設(shè)，責(zé)令其退還違法占用的案涉5988.55平米國(guó)有土地，沒收土地上已建好、外墻完整、內(nèi)部呈毛坯房的四棟樓房，并處以598855元罰款，符合法律規(guī)定。

東方驛站公司因違法占地事后被處罰而遭受損失，既有政府的原因，也有企業(yè)的原因。首先，天涯驛站項(xiàng)目建設(shè)初期是在東方市政府部門的違法推動(dòng)下啟動(dòng)的。東方市曾組成了由四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮，包括原東方市國(guó)土局在內(nèi)各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的東方市特色村莊旅游項(xiàng)目工作隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目工作隊(duì)），推進(jìn)包括天涯驛站項(xiàng)目在內(nèi)的東方市特色村莊旅游項(xiàng)目。2015年7月28日，項(xiàng)目工作隊(duì)召開會(huì)議要求，天涯驛站項(xiàng)目于8月25日開工，整體項(xiàng)目確保年底運(yùn)營(yíng)；土地用途變更和招拍掛等工作于10月20日前完成。2015年8月25日，特色村莊旅游建設(shè)項(xiàng)目在天涯驛站項(xiàng)目舉辦啟動(dòng)儀式，天涯驛站項(xiàng)目正式開工，東方市時(shí)任市委書記、市長(zhǎng)參加了儀式。以上政府行為均構(gòu)成東方驛站公司違法占地建設(shè)的信賴。其次，東方驛站公司曾有兩次通過招拍掛程序?qū)⒂玫睾戏ɑ臋C(jī)會(huì)，但是其均未參加土地競(jìng)拍，亦存在一定過錯(cuò)。原東方市國(guó)土局曾分別于2015年12月4日、2016年2月6日在《海南日?qǐng)?bào)》上發(fā)布案涉土地掛牌出讓公告，東方驛站公司完全有機(jī)會(huì)參與競(jìng)拍并以公平合理的價(jià)格取得案涉土地使用權(quán)，并最終取得合法建設(shè)手續(xù)。但因種種原因，東方驛站公司未參加拍賣，且因案涉地塊被其違法占用，其他社會(huì)主體也未參與競(jìng)拍，導(dǎo)致案涉土地兩次都因無(wú)人競(jìng)拍而流拍，東方驛站公司也因此喪失了合法取得案涉土地的機(jī)會(huì)。綜上，對(duì)于東方驛站公司的損失，相關(guān)政府部門和企業(yè)均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，至于損失的承擔(dān)比例，應(yīng)考慮雙方的過錯(cuò)程度、過錯(cuò)與損失之間的因果關(guān)系等因素綜合確定。

國(guó)務(wù)院《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)）規(guī)定：“各級(jí)人民政府首先要加強(qiáng)自身誠(chéng)信建設(shè)，以政府的誠(chéng)信施政，帶動(dòng)全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)的樹立和誠(chéng)信水平的提高?！毙姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)誠(chéng)信施政，遵循信賴保護(hù)原則，保護(hù)公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為正當(dāng)合理的信賴?yán)妗?/span>原東方市國(guó)土局2016年1月15日向東方驛站公司送達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》時(shí)，東方驛站公司建設(shè)的四棟樓地基已經(jīng)全部建成，一棟樓已經(jīng)露出地面一層。東方驛站公司2016年1月15日前的建設(shè)行為，是在東方市政府部門的支持和要求下進(jìn)行的，相應(yīng)的投入是基于對(duì)政府行為的合理信賴而產(chǎn)生。東方驛站公司因處罰而遭受的損失，東方市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府過錯(cuò)等因素承擔(dān)適當(dāng)比例，應(yīng)對(duì)東方驛站公司2016年1月15日之前的合理實(shí)際投入給予適當(dāng)補(bǔ)償，東方驛站公司也可另行申請(qǐng)東方市政府進(jìn)行補(bǔ)償。東方市政府及其部門在今后的招商引資中不應(yīng)違法對(duì)企業(yè)作出承諾，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，在法治化的前提下營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

綜上所述，東方天涯公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人東方天涯驛站旅游開發(fā)有限公司的再審申請(qǐng)。

二〇二〇年十二月三十一日