因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域等致使畜禽養(yǎng)殖者遭受損失的，應(yīng)當予以補償！

根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條的規(guī)定，因畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整以及劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，或者因?qū)ξ廴緡乐氐男笄蒺B(yǎng)殖密集區(qū)域進行綜合整治，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場所，致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償。據(jù)此縣級以上人民政府因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域等行政行為致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失才具有依法補償?shù)穆氊?zé)。

【案件簡介】

北京市高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）京行終7585號

上訴人（一審原告）岳美珍。

被上訴人（一審被告）北京市順義區(qū)人民政府。

上訴人岳美珍因訴北京市順義區(qū)人民政府（以下簡稱順義區(qū)政府）不履行法定職責(zé)一案，不服北京市第四中級人民法院（2020）京04行初665號行政裁定（以下簡稱一審裁定），向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。

岳美珍因認為順義區(qū)政府未履行補償安置法定職責(zé)，向北京市第四中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起訴訟，請求法院依法責(zé)令順義區(qū)政府履行對岳美珍補償?shù)穆氊?zé)。

一審法院認為，公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當符合法定起訴條件；起訴不符合法定條件，已經(jīng)立案的，人民法院應(yīng)當裁定駁回起訴?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。據(jù)此，起訴有事實根據(jù)是公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的法定條件之一。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第十條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同農(nóng)牧主管部門編制畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準實施。畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃應(yīng)當與畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局，明確畜禽養(yǎng)殖污染防治目標、任務(wù)、重點區(qū)域，明確污染治理重點設(shè)施建設(shè)，以及廢棄物綜合利用等污染防治措施。該條例第十一條規(guī)定，禁止在下列區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)：（一）飲用水水源保護區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)；（二）自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；（三）城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學(xué)研究區(qū)等人口集中區(qū)域；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁止養(yǎng)殖區(qū)域。第二十五條規(guī)定，因畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整以及劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，或者因?qū)ξ廴緡乐氐男笄蒺B(yǎng)殖密集區(qū)域進行綜合整治，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場所，致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償。根據(jù)上述規(guī)定，防治畜禽養(yǎng)殖污染、保護和改善環(huán)境、保障公眾身體健康，既是行政機關(guān)履行畜禽養(yǎng)殖污染防治行政管理職責(zé)所追求的行政目標，也是建設(shè)經(jīng)營畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的公民、法人或者其他組織應(yīng)負有的義務(wù)?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》依據(jù)其立法目的，規(guī)定了在特定區(qū)域內(nèi)禁止建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)。對于因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場所，致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償。

本案中，原北京市順義區(qū)農(nóng)村工作委員會于2016年12月5日作出《關(guān)于印發(fā)〈順義區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍〉的通知》（順農(nóng)文〔2016〕92號，以下簡稱92號文），北京市順義區(qū)生態(tài)環(huán)境局、北京市順義區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于2020年2月27日作出《關(guān)于印發(fā)〈順義區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定方案〉的通知》（順環(huán)文〔2020〕5號，以下簡稱順環(huán)文〔2020〕5號文），確定了轄區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)范圍。北京市順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱趙全營鎮(zhèn)政府）根據(jù)上述文件及順義區(qū)政府其他職能部門發(fā)布的文件，制定《關(guān)于養(yǎng)殖業(yè)退出工作的實施方案》（趙政發(fā)〔2016〕48號，以下簡稱趙政發(fā)〔2016〕48號文），認為趙全營鎮(zhèn)已被列為禁養(yǎng)區(qū)，要求畜禽養(yǎng)殖業(yè)全面退出。但在本案訴訟過程中，北京市順義區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出《關(guān)于順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍的情況說明》，說明岳美珍等所在的養(yǎng)殖地不在順義區(qū)劃定的禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)；區(qū)政府農(nóng)業(yè)主管部門未針對該地區(qū)組織開展因污染嚴重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域進行的綜合整治。對此，一審法院認為，北京市順義區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為劃定轄區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)范圍的主責(zé)機關(guān)，有權(quán)對趙全營鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍進行解釋?，F(xiàn)經(jīng)該局認定，岳美珍養(yǎng)殖地不在順義區(qū)劃定的禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)，且本案現(xiàn)無相反證據(jù)能夠推翻北京市順義區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的認定。本案岳美珍要求順義區(qū)政府履行養(yǎng)殖業(yè)補償職責(zé)，應(yīng)當具有相應(yīng)的事實根據(jù)。盡管根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府負有依法予以補償?shù)穆氊?zé)，但本案現(xiàn)有證據(jù)并不足以證明順義區(qū)政府因上述規(guī)定列明的公共利益需要對岳美珍的養(yǎng)殖業(yè)設(shè)施實施整治，岳美珍因要求順義區(qū)政府履行補償職責(zé)提起本案訴訟尚缺乏事實根據(jù)。

需要指出的是，在案證據(jù)能夠證明趙全營鎮(zhèn)政府落實順義區(qū)政府工作部署并結(jié)合當?shù)貙嶋H制定了《關(guān)于養(yǎng)殖業(yè)退出工作的實施方案》，該方案不僅明確載明“我鎮(zhèn)作為國家重點鎮(zhèn)，已被列為禁養(yǎng)區(qū)，要求畜禽養(yǎng)殖業(yè)全面退出”，而且對退出養(yǎng)殖戶明確了畜禽遷移補償、固定資產(chǎn)補償、土地使用權(quán)補償以及停產(chǎn)停業(yè)綜合補助等補償標準。在該方案發(fā)布實施后，趙全營鎮(zhèn)政府理當對實施該方案能夠達到的管理效果以及在整治養(yǎng)殖業(yè)設(shè)施過程中履行相應(yīng)補償職責(zé)有所預(yù)期，并維護其在該方案中明確的清退范圍和補償標準的公信力。因此，一審法院希望順義區(qū)政府加強督導(dǎo)工作，督促趙全營鎮(zhèn)政府積極履行職責(zé)回應(yīng)相關(guān)養(yǎng)殖戶的補償請求，依法早日解決相關(guān)養(yǎng)殖戶反映的補償問題。

綜上，岳美珍的起訴不符合法定條件，一審法院依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項之規(guī)定，一審法院裁定駁回了岳美珍的起訴。

岳美珍不服一審裁定，向本院提起上訴稱：第一，一審裁定與北京市高級人民法院（2019）京行申1150號《行政裁定書》（以下簡稱1150號裁定）相互矛盾，且裁定內(nèi)容也自相矛盾；第二，目前趙全營鎮(zhèn)政府拒絕和上訴人簽訂補償協(xié)議，按一審裁定將直接導(dǎo)致上訴人失去維權(quán)的途徑。綜上，請求撤銷一審裁定，并裁定由一審法院進行實體審理。

順義區(qū)政府答辯稱，一審裁定認定事實清楚，法律適用正確，不同意上訴人的事實理由和請求。岳美珍養(yǎng)殖地屬于趙全營鎮(zhèn)政府自行確定的禁養(yǎng)范圍內(nèi)，不在順義區(qū)政府劃定的禁養(yǎng)范圍內(nèi)，趙全營鎮(zhèn)是部分區(qū)域是禁養(yǎng)區(qū)，其自己確定的全鎮(zhèn)列為禁養(yǎng)區(qū)，擴大了順義區(qū)政府劃定的禁養(yǎng)區(qū)范圍，順義區(qū)政府對此并無授權(quán)或委托。趙全營鎮(zhèn)政府的行為類似行政允諾行為，具有約束力。本案一審裁定與生效再審裁定并不矛盾，請求駁回上訴，維持一審裁定。

經(jīng)查，2001年1月1日，北京市順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)板橋村（以下簡稱板橋村）村民委員會作為甲方、齊士山作為乙方簽訂《土地租賃合同》一份，協(xié)議中約定，甲方向乙方提供養(yǎng)殖地，占地12.4畝，供乙方經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)，租期至2030年12月31日止。后齊士山去世，2005年2月6日，齊士山之妻侯淑伶等作為甲方與岳美珍就上述養(yǎng)殖地簽訂《土地租賃協(xié)議書》，租賃期限自2005年4月1日至2030年12月31日止。

2016年12月2日，北京市順義區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督管理局作出《關(guān)于順義區(qū)養(yǎng)殖業(yè)退出工作的實施方案》（順動監(jiān)文〔2016〕43號，以下簡稱43號文），規(guī)定了退出范圍、補償辦法等內(nèi)容。2016年12月5日，原北京市順義區(qū)農(nóng)村工作委員會作出92號文，載明經(jīng)市級相關(guān)部門和區(qū)政府批準，確定轄區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)范圍，禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)將禁止從事畜禽養(yǎng)殖業(yè)。2016年12月7日，北京市順義區(qū)人民政府辦公室作出《關(guān)于印發(fā)〈順義區(qū)加快養(yǎng)殖業(yè)退出工作獎勵辦法〉的通知》（順政辦發(fā)〔2016〕42號），規(guī)定各鎮(zhèn)政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖業(yè)的清查、清退工作。

2016年12月9日，趙全營鎮(zhèn)政府制定趙政發(fā)〔2016〕48號文，明確根據(jù)區(qū)政府2016年第三十七次政府常務(wù)會議要求和《關(guān)于劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的函》及92號文、43號文等文件要求，趙全營鎮(zhèn)作為國家級重點鎮(zhèn)，已被列為禁養(yǎng)區(qū)，要求畜禽養(yǎng)殖業(yè)全面退出。該文件規(guī)定，對于積極配合政府退出計劃，在退出期實施退出的畜禽養(yǎng)殖場、戶將給予畜禽遷移補償、固定資產(chǎn)補償、土地使用權(quán)補償、停產(chǎn)停業(yè)綜合補助。

2020年5月10日，岳美珍向順義區(qū)政府郵寄《履職申請書》，申請順義區(qū)政府依法繼續(xù)執(zhí)行對其養(yǎng)殖場的清退；請求依法履行對其的補償安置職責(zé)。順義區(qū)政府收到岳美珍申請后，按信訪予以轉(zhuǎn)辦。

2020年9月27日，趙全營鎮(zhèn)政府出具《關(guān)于核查程起方、岳美珍養(yǎng)殖戶是否位于禁養(yǎng)區(qū)范圍的復(fù)函》，說明程起方、岳美珍養(yǎng)殖地不屬于92號文和順環(huán)文〔2020〕5號文中確定的畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)范圍。趙全營鎮(zhèn)政府未對岳美珍所在養(yǎng)殖地進行過環(huán)境綜合整治。

2020年9月27日，北京市順義區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作出《關(guān)于順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍的情況說明》，說明92號文確定趙全營鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)范圍包括：1.趙全營鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心區(qū)：西至京承高速公路，東至火寺路，南至昌金路，北至同心路。2.其他河道。有堤段以堤腳外5米為管理范圍，堤腳外20米為保護范圍，無堤段以河道開口外10米為管理范圍，開口外30米為保護范圍，河道建筑物及丁字壩，兩側(cè)各50米為保護范圍。2020年2月27日，順環(huán)文〔2020〕5號文確定趙全營鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)范圍為趙全營鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心區(qū)：西至京承高速公路，東至火寺路，南至昌金路，北至同心路，92號文同時廢止。經(jīng)核查，程起方、岳美珍所在的養(yǎng)殖地不在順義區(qū)劃定的禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)；區(qū)政府農(nóng)業(yè)主管部門未針對該地區(qū)組織開展因污染嚴重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域進行的綜合整治。

另查，岳美珍曾于2018年向北京市順義區(qū)人民法院（以下簡稱順義區(qū)法院）提起訴訟，認為板橋村養(yǎng)殖基地騰退及實施補償是趙全營鎮(zhèn)政府的法定職責(zé)，請求依法撤銷趙全營鎮(zhèn)政府所作《答復(fù)書》和順義區(qū)政府所作行政復(fù)議決定，并判決趙全營鎮(zhèn)政府重新作出答復(fù)。順義區(qū)法院作出（2018）京0113行初309號行政裁定，駁回了岳美珍的起訴，二審裁定予以維持。岳美珍向本院申請再審，本院于2020年3月11日作出1150號裁定，認為岳美珍系因認為趙全營鎮(zhèn)政府未按照岳美珍的請求履行相應(yīng)補償安置的法定職責(zé)，提起行政復(fù)議，進而提起本案訴訟，但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，趙全營鎮(zhèn)政府不具有岳美珍所主張的對岳美珍養(yǎng)殖活動停止進行補償?shù)姆ǘ氊?zé)，且岳美珍與趙全營鎮(zhèn)政府之間未簽訂相關(guān)補償協(xié)議，涉訴養(yǎng)殖場地仍在岳美珍控制之下，趙全營鎮(zhèn)政府亦不具有基于協(xié)議向岳美珍進行補償?shù)牧x務(wù)。故，岳美珍提起的訴訟缺乏事實根據(jù)，依法應(yīng)予駁回，裁定駁回岳美珍的再審申請。岳美珍于2020年9月向一審法院提起本案訴訟。

再查，在本案訴訟中，岳美珍稱其已從趙全營鎮(zhèn)政府取得了畜禽遷移補償，但未取得其他補償。

本院認為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項的規(guī)定，具有事實根據(jù)是公民、法人或者其他組織提起行政訴訟應(yīng)當符合的法定起訴條件。本案中，岳美珍請求順義區(qū)政府依法繼續(xù)執(zhí)行對其養(yǎng)殖場的清退，履行補償安置職責(zé)。根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十五條的規(guī)定，因畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整以及劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域，或者因?qū)ξ廴緡乐氐男笄蒺B(yǎng)殖密集區(qū)域進行綜合整治，確需關(guān)閉或者搬遷現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場所，致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償。據(jù)此縣級以上人民政府因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域等行政行為致使畜禽養(yǎng)殖者遭受經(jīng)濟損失才具有依法補償?shù)穆氊?zé)。本案經(jīng)查，92號文及順環(huán)文〔2020〕5號文均明確規(guī)定了順義區(qū)轄區(qū)內(nèi)禁養(yǎng)區(qū)范圍，對于岳美珍的養(yǎng)殖地是否在順義區(qū)劃定的禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)，北京市順義區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局結(jié)合上述文件規(guī)定的范圍作出《關(guān)于順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍的情況說明》，確認岳美珍的養(yǎng)殖地不在順義區(qū)劃定的禁養(yǎng)范圍內(nèi)，區(qū)政府農(nóng)業(yè)主管部門亦未針對該地區(qū)組織開展因污染嚴重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域進行的綜合整治。故現(xiàn)有證據(jù)不能證明順義區(qū)政府具有對岳美珍的養(yǎng)殖場進行補償安置的職責(zé)，岳美珍提起的本案之訴事實依據(jù)不足，一審法院裁定駁回其起訴并無不當。

關(guān)于岳美珍所稱一審裁定與生效再審裁定相矛盾，致其失去維權(quán)途徑的問題，本院認為，岳美珍此前確曾起訴趙全營鎮(zhèn)政府要求履行補償安置法定職責(zé)，法院以趙全營鎮(zhèn)政府不具有對其進行補償?shù)姆ǘ氊?zé)等理由，裁定駁回了其起訴，但經(jīng)本案查明，趙全營鎮(zhèn)政府制定趙政發(fā)〔2016〕48號文，明確全鎮(zhèn)為禁養(yǎng)區(qū)，明顯擴大了順義區(qū)政府劃定的禁養(yǎng)范圍，順義區(qū)政府對此亦明確認可，此為生效再審裁定即1150號裁定作出后新的案件事實，岳美珍可基于該事實就補償安置事宜另行起訴趙全營鎮(zhèn)政府尋求相應(yīng)法律救濟。順義區(qū)政府亦應(yīng)做好督促趙全營鎮(zhèn)政府積極履行職責(zé)的工作，以實質(zhì)解決相關(guān)養(yǎng)殖戶的補償問題。

綜上，岳美珍的上訴請求不能成立，本院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項規(guī)定，裁定如下：

駁回上訴，維持一審裁定。

本裁定為終審裁定。

審 判 長　劉井玉

審 判 員　賈宇軍

審 判 員　哈勝男

二〇二一年三月一日

法官助理　徐博文

法官助理　楊　靜

書 記 員　張路遙

書 記 員　康博倫