解讀：新《土地管理法》的七大突破

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行?！锻恋毓芾矸ā沸薷氖窃谑裁礃拥谋尘跋逻M行的？有哪些重大突破？新法的實施對各級自然資源管理部門提出了哪些新挑戰(zhàn)？記者就此采訪了部法規(guī)司司長魏莉華。

背景：改革農(nóng)村土地制度

《土地管理法》是一部關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益、關(guān)系國家經(jīng)濟社會安全的重要法律?！锻恋毓芾矸ā反_立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，實施以來，為保護耕地、維護農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著實踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多；農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難落實；土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠。針對農(nóng)村土地制度存在的突出問題，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對改革提出了明確要求。由于土地制度改革牽一發(fā)而動全身，為審慎穩(wěn)妥推進，2014年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農(nóng)村土地制度改革進行頂層設(shè)計。2015年2月，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在33個試點地區(qū)暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產(chǎn)管理法》1個條款。授權(quán)決定還明確：對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律?！锻恋毓芾矸ā返男薷恼窃谶@樣的背景下啟動的。自2015年以來，33個試點地區(qū)在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點取得了明顯成效，為《土地管理法》修改奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

內(nèi)容：七大突破值得關(guān)注

新《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，做出了多項重大突破：

（一）破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙

原來的《土地管理法》除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價值不能顯化，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量的集體建設(shè)用地違法進入市場，嚴(yán)重挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。在33個試點地區(qū)，集體建設(shè)用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這一規(guī)定是重大的制度突破，它結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點。

（二）改革土地征收制度

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，征地規(guī)模不斷擴大，因征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。33個試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索。新《土地管理法》在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在改革土地征收制度方面做出了多項重大突破：

一是對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。憲法規(guī)定：國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償。但原法沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，加之集體建設(shè)用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設(shè)使用土地的唯一渠道，導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩(wěn)定。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。

二是明確征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補償費和安置補助費，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補償機制不健全。新《土地管理法》首次將2004年國務(wù)院28號文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補償費用和將被征地農(nóng)民社會保障費用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機制。

三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會修改，進一步落實被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在整個征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。倡導(dǎo)和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議。

（三）完善農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難落實。33個試點地區(qū)在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權(quán)限等方面進行了積極探索。新《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。這是對一戶一宅制度的重大補充和完善?？紤]到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新《土地管理法》規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民退出宅基地。同時，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

（四）為“多規(guī)合一”改革預(yù)留法律空間

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，實現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代?？紤]到“多規(guī)合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預(yù)留了法律空間，增加第18條，規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

（五）將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田

實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農(nóng)田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，增加第35條明確：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況確定。

（六）合理劃分中央和地方土地審批權(quán)限

原來的《土地管理法》對新增建設(shè)用地規(guī)定了從嚴(yán)從緊的審批制度，旨在通過復(fù)雜的審批制度引導(dǎo)地方政府利用存量建設(shè)用地。長期以來，地方對建設(shè)用地審批層級高、時限長、程序復(fù)雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應(yīng)放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權(quán)限進行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務(wù)院和省級政府的審批權(quán)限。今后，國務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他的由國務(wù)院授權(quán)省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責(zé)的原則，取消省級征地批準(zhǔn)報國務(wù)院備案的規(guī)定。

（七）土地督察制度正式入法

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國務(wù)院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結(jié)國家土地督察制度實施成效的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》在總則中增加第五條，對土地督察制度作出規(guī)定：國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標(biāo)志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

挑戰(zhàn)：做好新法實施各項準(zhǔn)備

新《土地管理法》將于2020年1月1日起施行。全國人大常委會在關(guān)于修改土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的決定中，特別對依法保障農(nóng)村土地征收、經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理制度改革全國范圍內(nèi)實行提出了明確要求。要求國務(wù)院及其有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)加強領(lǐng)導(dǎo)，做好法律宣傳，制定完善配套法規(guī)規(guī)章，確保法律制度正確有效實施。在距離《土地管理法》正式實施近4個月的時間里，自然資源部以及省級自然資源主管部門要不斷加大工作力度，為新法實施做好各項準(zhǔn)備工作：

一是抓緊啟動《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》的全面修訂工作，細化落實農(nóng)村土地制度改革的各項制度安排。同時，啟動對土地管理配套規(guī)章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。

二是研究落實新《土地管理法》中授權(quán)國務(wù)院及國務(wù)院自然資源主管部門和省、自治區(qū)、直轄市的授權(quán)立法事項。自然資源部主要是根據(jù)第64條的授權(quán)規(guī)定，抓緊起草《集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理條例》送審稿，提請國務(wù)院審議；根據(jù)第45條的授權(quán)規(guī)定，研究出臺土地征收成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市主要根據(jù)第48條的授權(quán)，制定征收農(nóng)用地以外的其他土地地上附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法。

三是省級自然資源主管部門要組織制定并公布本地區(qū)的區(qū)片綜合地價，確保新法實施后按照新的標(biāo)準(zhǔn)實施征地。目前，除試點地區(qū)外，還有個別省尚未出臺區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)，還有的省區(qū)片綜合地價未覆蓋城市規(guī)劃區(qū)以外的地區(qū)。這些地區(qū)要加大工作力度，確保在明年新法實施前完成區(qū)片綜合地價的制定和公布工作。

四是要不斷強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接進入市場流轉(zhuǎn)，是重大的制度創(chuàng)新，也對作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)運營管理能力提出了重大挑戰(zhàn)。要按照先易后難、循序漸進的原則穩(wěn)妥推進，在實踐中不斷強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的能力建設(shè)。

五是切實做好新《土地管理法》的學(xué)習(xí)宣傳和培訓(xùn)工作。要加大向全社會的宣傳力度，使億萬農(nóng)民了解新法的主要內(nèi)容，學(xué)會用法律保護自己的土地權(quán)益。要加大對自然資源系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)力度，確保新法所確立的改革舉措落到實處，保證新法的順利實施。

(來源：中國自然資源報)