如何正確認定養(yǎng)殖場等農業(yè)設施建設的合法性？

設施農業(yè)是農業(yè)發(fā)展的重要組成部分，對保障農業(yè)產品供給，帶動農村農業(yè)收入有著重要的積極作用。同時，畜禽養(yǎng)殖和一些特殊作物的精細化種植離不開農業(yè)設施的建設。

但在實踐中，原本在當地政府的號召下發(fā)展設施農業(yè)，并按照當時的要求取得建設批示的農業(yè)設施，過不了幾年，卻成了政府口中的違建并要求拆除。

因此，這類問題困擾了眾多農民，成為許多人關注的焦點。最高人民法院審理過這樣一起再審案件，為正確認定農業(yè)設施的合法性樹立了標準。

2001年某地鄉(xiāng)政府為大力發(fā)展畜牧業(yè)，將該鄉(xiāng)一處農場的土地承包給各養(yǎng)殖大戶從事養(yǎng)殖。某公司與鄉(xiāng)政府簽訂《鄉(xiāng)生態(tài)養(yǎng)殖科技示范園區(qū)土地使用承包協(xié)議》，承包期限30年。

隨后，該公司（以下簡稱原告）陸續(xù)投入大量資金，修建養(yǎng)殖場，該養(yǎng)殖場于2005年通過市農業(yè)局的“規(guī)?；B(yǎng)殖排泄物治理項目”的驗收。2008年，經市國土資源局區(qū)分局統(tǒng)一規(guī)劃和同意擴建，并經區(qū)發(fā)改委、區(qū)農業(yè)局批復，原告再次投入巨資擴建了豬舍及各類設施，改良母豬品種、修建沼氣池免費供應農戶、811工程、母豬睡產床產子等工程，并成立了生豬專業(yè)合作社，該農場和合作社被評定為標準規(guī)模養(yǎng)殖項目，多次被評為省、市、區(qū)級先進單位、示范基地、科技示范戶。

2014年起，當地開始要求禁養(yǎng)，但原告及合作社未能與政府就停產補償達成一致。2014年6月11日，鄉(xiāng)政府作出《強制拆除決定書》，認養(yǎng)殖場未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃證，2016年鄉(xiāng)政府對全部養(yǎng)殖設施進行了強制拆除。原告及合作社不服，提起了行政訴訟要求確認強拆行為違法，并就造成的重大經濟損失予以賠償。

本案案情有幾個重點事實值得關注：

第一，原告早在2001年就響應政策號召開展建設，本案中存在臨時土地使用權到期未及時續(xù)辦續(xù)用手續(xù)的瑕疵，但當地自然資源主管部門默許使用土地，反而后續(xù)又作出了擴建許可等扶持養(yǎng)殖政策，對此，當事人對有關行政機關作出的承諾、確認和默許，形成了行政法上的信賴利益，該信賴利益屬于國家賠償法規(guī)定的“合法權益”范疇，應予保護”；

第二，政府在拆除決定中，主要理由是未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可，但在設施農業(yè)的發(fā)展中，僅以未取得規(guī)劃許可為由，認定其為違法建設并強制拆除，是不合法的。

最高人民法院在（2019）最高法行申4750號行政判決中，也對以上兩個關建問題——信賴利益保護、設施農業(yè)各項文件的適用進行了重點闡釋，最終認可了養(yǎng)殖場建設的合法性，認定應當由鄉(xiāng)政府就原告及合作社的損失予以賠償，駁回了鄉(xiāng)政府的再審申請。

從本案可以看出，對于設施合法性問題的認定有以下幾個重點：

一、建設的內容應當確實為養(yǎng)殖、種植等農業(yè)用途，不得改變土地的農業(yè)用途，這也是認定其合法的前提條件；

二、明確建設時間，這關系到對建設進行處理所依據的法律和文件的適用是否準確；

三、設施農業(yè)不改變農業(yè)用地的基本性質，可以通過完善備案手續(xù)使得建設充分合法化，要綜合考慮建設過程中取得各項許可被告的情況，未取得規(guī)劃許可絕非必然導致強制拆除的法律后果；

四、對合法性判斷也要綜合考慮建設的政策背景，足以認定有政府許可、支持而形成的信賴利益應當予以保護。