近幾年，國家一直十分重視耕地保護(hù)，嚴(yán)查、整治各地違法占用基本農(nóng)田、耕地、河道建設(shè)的大棚房。各地也相繼出臺(tái)了關(guān)于大棚房專項(xiàng)整治標(biāo)準(zhǔn)的文件。但是，農(nóng)村所有的大棚房都是違法建設(shè)嗎？被認(rèn)定“違法”建設(shè)就可以任意強(qiáng)拆嗎？近日，北京吳少博律師事務(wù)所朱久林就代理了一起類似案件。

案情概要：

呂某是甘肅省天水市下邊一個(gè)村的村民，在該村的承包了土地開展種植。2019年4月，呂某在該地上擬建設(shè)草莓大棚并與被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)及村委會(huì)簽訂了設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕合同，遞交了辦理農(nóng)設(shè)施用地申請(qǐng)。同年6月，鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)向該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局上報(bào)申請(qǐng)備案的報(bào)告后無結(jié)果，呂某便在該地上建成草莓大棚4幢、看護(hù)房及附屬設(shè)施，一直進(jìn)行著合法種植。2022年4月，鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)社棠鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)作出責(zé)令限期拆除通知，稱呂某修建的草莓大棚違法侵占河道，同時(shí)未取得相關(guān)審批的行為違反規(guī)定，責(zé)令呂某限期內(nèi)自行拆除，否則將強(qiáng)行拆除。呂某收到該通知后，未自行拆除，向該區(qū)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，隨后又撤回申請(qǐng)

2022年5月21日，被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)組織人員強(qiáng)制拆除了呂某的草莓大棚、看護(hù)房等附屬設(shè)施。呂某申請(qǐng)行政復(fù)議，要求確認(rèn)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為違法、恢復(fù)草莓大棚原狀、賠償損失，賠禮道歉。2022年8月11日，區(qū)行政機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，僅確認(rèn)了案涉強(qiáng)拆行為程序違法。原告不服該決定，于是委托北京吳少博律師事務(wù)所朱久林律師向法院提起行政訴訟。

律師分析：

本案是因鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)以當(dāng)事人的草莓大棚違法占用河道為由強(qiáng)拆當(dāng)事人5畝草莓大棚引發(fā)的訴訟，當(dāng)?shù)劓?zhèn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原告的草莓大棚因違法占用河道屬于違法建筑，依法應(yīng)當(dāng)拆除。朱久林律師分析認(rèn)為，案涉建筑屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)，已經(jīng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)同意，并非違法建設(shè)，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為從實(shí)體和程序上均違法。強(qiáng)拆行為發(fā)生后，律師依法向上一級(jí)區(qū)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，但區(qū)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定書僅確認(rèn)了案涉強(qiáng)拆行為程序違法，屬于避重就輕。為此，律師依法以鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)和區(qū)行政機(jī)關(guān)為被告，提起撤銷復(fù)議決定及確認(rèn)強(qiáng)拆違法之訴，法院最終也認(rèn)定，原強(qiáng)拆行為不僅程序違法，實(shí)體也違法，區(qū)行政機(jī)關(guān)所作行政復(fù)議決定也被依法撤銷。

案件還原：

原告呂某是甘肅省某村的村民，在該村的承包了土地開展種植。2019年4月10日原告在該地上擬建設(shè)草莓大棚，原告與被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)、該村村委會(huì)簽訂了設(shè)施農(nóng)用地復(fù)耕合同，遞交了辦理農(nóng)設(shè)施用地申請(qǐng)，2019年6月10日鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)向該區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局上報(bào)申請(qǐng)備案的報(bào)告后無結(jié)果，原告在該地上建成草莓大棚4幢、看護(hù)房及附屬設(shè)施，種植草莓。

2022年2月21日，天水市某區(qū)河長制辦公室發(fā)出妨礙河道行洪河湖“四亂”突出問題排查發(fā)現(xiàn)問題的督辦函，要求被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)其轄區(qū)河道內(nèi)的塑料大棚拆除和整治;。2022年4月29日，被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)社棠鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)作出責(zé)令限期拆除通知，認(rèn)定呂某的草莓大棚沿河床修建，侵占河道影響行洪，同時(shí)，未取得相關(guān)審批的行為違反規(guī)定，責(zé)令原告限期拆除，逾期不拆除的依法強(qiáng)制拆除。呂某收到該通知后未自行拆除，向區(qū)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，區(qū)司法局告知會(huì)有專人處理原告的事情，把原告的行政復(fù)議退回。

2022年5月21日，鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)未提前告知原告、聽取原告陳述申辯、未履行法定執(zhí)法程序、未查明案件事實(shí)的情況下，組織一百余人強(qiáng)行對(duì)原告的草莓大棚破壞性拆除，導(dǎo)致大棚完全毀損；打傷原告及原告家人，給原告及家人造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和心理創(chuàng)傷。原告向區(qū)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，要求確認(rèn)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為違法、恢復(fù)草莓大棚原狀、賠償損失，賠禮道歉，區(qū)行政機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定，僅以程序違法為由，確認(rèn)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)拆除行為違法，未支持原告的其他復(fù)議請(qǐng)求。原告不服該決定，遂委托朱久林律師提起行政訴訟，請(qǐng)求:1.撤銷被告區(qū)行政機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定；2.確認(rèn)被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的草莓大棚實(shí)施強(qiáng)制拆除行為違法。

?? 法庭上，鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)辯稱：

對(duì)呂某的草莓大棚實(shí)施的拆除行為符合法律規(guī)定，不存在違法的情形。1.鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)是鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，依法享有相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政權(quán)。2.責(zé)令限期拆除通知認(rèn)定事實(shí)正確、適用法律準(zhǔn)確、程序正當(dāng)，是合法的具體行政行為。3.草莓大棚搭建時(shí)未獲得批準(zhǔn)，其搭建行為違法，搭建的設(shè)施是違法構(gòu)筑物。4.草莓大棚搭建在河道管理紅線內(nèi)，影響行洪安全，其行為違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，拆除有合法依據(jù)。

同時(shí)，區(qū)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己作出的行政復(fù)議決定，認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法；辯稱理由與復(fù)議決定事實(shí)理由一致。兩被告請(qǐng)求法院駁回原告呂某的起訴。

?? 對(duì)此，朱久林律師指出：

首先，鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為不僅程序嚴(yán)重違法，實(shí)體也嚴(yán)重違法，損害了原告的合法權(quán)益，給原告及家人造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和心理傷害。原告的草莓大棚建設(shè)，經(jīng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)及村委會(huì)批準(zhǔn)并簽署合同書后報(bào)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局備案，手續(xù)完備，并非違法建筑。鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的主張都是為了擺脫承擔(dān)違法后果的辯解，完全無法證明強(qiáng)拆行為合法。

其次，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十二條第三款的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變?cè)姓袨?，但?fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外。區(qū)行政機(jī)關(guān)僅以程序違法為由，確認(rèn)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的拆除違法，不屬于改變?cè)姓袨榈那樾?，屬于?fù)議維持，按照上述該解釋第一百三十六條第一款規(guī)定，人民法院對(duì)原行政行為作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。因此，被告區(qū)行政機(jī)關(guān)未對(duì)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為實(shí)體違法作出處理，僅以程序違法為由作出的復(fù)議決定依法應(yīng)予撤銷。

本案依據(jù)的法律法條

本院認(rèn)為:原告的承包地是河灘地，也是渭河下曲段的河床，原告在該地上建設(shè)草莓大棚是否合法，是否應(yīng)當(dāng)拆除；被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制拆除有無合法依據(jù)和證據(jù)，是否合法正當(dāng)；被告區(qū)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定理由是否正當(dāng)，復(fù)議結(jié)果是否正確，復(fù)議決定能否被撤銷。是本案雙方存在爭議和本院裁判的焦點(diǎn)。具體論述如下:

第一、 關(guān)于原告建設(shè)草莓大棚是否合法， 是否應(yīng)當(dāng)拆除的問題。

原告在自己承包地上建設(shè)草莓大棚，其與村委會(huì)、鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)簽訂了設(shè)施用地復(fù)耕合同，鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)也依法上報(bào)了備案報(bào)告，但是，按照《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)(2014)127號(hào))第三個(gè)問題規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用規(guī)定的辦理程序，對(duì)該地作為設(shè)施農(nóng)用地使用，各方執(zhí)行的均不規(guī)范，合同備案申請(qǐng)與報(bào)告也未得到職權(quán)管理機(jī)關(guān)的備案審批。同時(shí)，該地是河灘地，是渭河的河床，按照《中華人民共和國防洪法》第二十二條“河道、湖泊管理范圍內(nèi)的土地和岸線的利用，應(yīng)當(dāng)符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)?！?/span>

《中華人民共和國水法》第三十七條“禁止在江河、湖泊、水庫、運(yùn)河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物。禁止在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)?！钡囊?guī)定，原告在河道內(nèi)河床上建設(shè)的草莓大棚、看護(hù)房及設(shè)施，對(duì)河道安全行洪有隱患，原告認(rèn)為其草莓大棚建設(shè)合法，并無法律依據(jù)與合法的事實(shí)根據(jù)，草莓大棚依法應(yīng)當(dāng)拆除。

第二，關(guān)于被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制拆除草莓大棚的行為是否合法正當(dāng)，證據(jù)依據(jù)是否充分的問題。

甘肅省人民政府辦公廳以甘政辦發(fā)(2020) 88號(hào)發(fā)出關(guān)于印發(fā)《甘肅省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》的通知，該通知中行政處罰類第七十五項(xiàng)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》對(duì)在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物;在河道、湖泊管理范圍內(nèi)傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪活動(dòng)的處罰權(quán)。

本案鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)是行使上述職權(quán)的法定適格行政主體，社棠鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)是其承辦案件的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，該隊(duì)作為行政主體署名給原告發(fā)出責(zé)令限制拆除通知、告知拆除期限和對(duì)該通知決定強(qiáng)制拆除的訴權(quán)，無合法根據(jù);同時(shí)，拆除原告的草莓大棚也沒有按照天水市某鎮(zhèn)職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制規(guī)定的權(quán)責(zé)清單、責(zé)任事項(xiàng)履行程序進(jìn)行，沒有經(jīng)過依法立案、調(diào)查、審查和作出拆除決定，因此，被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，沒有合法的根據(jù)和事實(shí)證據(jù)。

對(duì)于被告實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行程序是否合法的問題。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先書面催告當(dāng)事人履行義務(wù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)；第三十七條規(guī)定，當(dāng)事人經(jīng)催告后無正當(dāng)理由逾期不履行行政決定的，行政機(jī)關(guān)以書面形式作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，并且在強(qiáng)制執(zhí)行決定書中，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

本案中，原告在河道河床建設(shè)大棚，威脅行洪安全，被告與綜合執(zhí)法隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照各自的執(zhí)法權(quán)限，依照防洪法、水法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定管理和處理，但是，本案被告既無證據(jù)證實(shí)已按照上述法律規(guī)定執(zhí)法進(jìn)行了處理，作出處理決定并催告履行等，也無證據(jù)證明其執(zhí)行是依照行政強(qiáng)制法第四章規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行，作出執(zhí)行決定并催告履行等，其強(qiáng)拆行為在實(shí)體上還是程序上，均違反了行政強(qiáng)制的法定程序。退一步講，即使原告的草莓大棚已被相關(guān)職能管理部門認(rèn)定屬于違法建筑，法律法規(guī)規(guī)定也沒有規(guī)定對(duì)違法建筑行政機(jī)關(guān)可以直接實(shí)施拆除。因此，被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)原告草莓大棚實(shí)施的強(qiáng)拆行為，沒有合法的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，違反法定程序，其行為違法。

第三、關(guān)于被告區(qū)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定事實(shí)理由是否充分，結(jié)果是否正確，能否被撤銷的問題。

行政復(fù)議法第二十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認(rèn)違法等行政復(fù)議決定。行政復(fù)議決定是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷權(quán)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)客觀表明查明的事實(shí)、作出復(fù)議決定的理由依據(jù)、結(jié)果等，人民法院才能審查和評(píng)價(jià)復(fù)議決定的合法性;

《最高人民法院關(guān)于適用<中華 人民共和國行政訴訟法>的解釋》 第二十二條規(guī)定“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤保侵笍?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)，但未改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為。復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為無效，屬于改變?cè)姓袨?。?fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變?cè)姓袨?，但?fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，行政復(fù)議審查對(duì)象必然是鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為，也就是說該行為的實(shí)體與程序著兩個(gè)方面，在復(fù)議中均需要審查認(rèn)定，這個(gè)方面也是復(fù)議決定形成訴訟爭議后，人民法院審查的兩個(gè)方面。

本案復(fù)議決定認(rèn)定被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為違法，其理由之一是被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的拆除行為違反法定程序違反了行政強(qiáng)制法第四十四條的規(guī)定；其理由之二是原告申請(qǐng)賠償?shù)葲]有提供相關(guān)的證據(jù)和依據(jù)駁回該項(xiàng)的請(qǐng)求。復(fù)議決定對(duì)原告種植草莓大棚的情況在事實(shí)認(rèn)定方面雖然有敘述，但是，其對(duì)被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為根據(jù)和依據(jù)是否合法正當(dāng)，并未審查認(rèn)定作出結(jié)論，使得復(fù)議流于形式，涉案違法事實(shí)不清、責(zé)任主體不明，不利于爭議及時(shí)得到解決。因此，復(fù)議決定以強(qiáng)拆違反強(qiáng)制執(zhí)行程序認(rèn)定強(qiáng)拆行為違法，對(duì)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)拆行為未進(jìn)行論理說明和審查認(rèn)定，并不妥當(dāng)亦無合法根據(jù)。

綜上所述，被告鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)原告的草莓大棚、看護(hù)房及附屬設(shè)施實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為，事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)不充分，違反法定程序，其行為違法。被告區(qū)行政機(jī)關(guān)對(duì)該拆除行為作出的復(fù)議決定，未進(jìn)行全面審查認(rèn)定，其僅以執(zhí)行程序違法對(duì)申請(qǐng)復(fù)議的行為作出認(rèn)定結(jié)論，沒有合法根據(jù)，復(fù)議決定依法應(yīng)予撤銷，無重新進(jìn)行復(fù)議處理的必要。原告的訴訟請(qǐng)求有合法依據(jù)和根據(jù)，應(yīng)予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項(xiàng)、第(六)項(xiàng)，第七十四條第二款第(一)項(xiàng)，第七十九條，第一百零二條的規(guī)定，判決如下:

一、確認(rèn)被告天水市某鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)于2022年5月21日對(duì)原告呂某的草莓大棚、看護(hù)房及附屬實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為違法。

二、撤銷被告天水市某區(qū)行政機(jī)關(guān)于2022年8月11日作出的行政復(fù)議決定。

案件受理費(fèi)*元，由天水市某鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)、天水市某區(qū)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

如不服本判決，可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)提起上訴，向本院遞交.上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于甘肅省天水市中級(jí)人民法院。