最高法院判例：土地征收中合法建筑拆除適格被告

在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)拆主體不明，當(dāng)事人告訴無(wú)門的現(xiàn)象。本案原告的經(jīng)歷就是如此：提起民事訴訟，被以不屬于受案范圍為由裁定不予受理；提起行政訴訟，又被以缺乏事實(shí)根據(jù)為由裁定駁回起訴。最高人民法院充分運(yùn)用司法智慧，妥善厘清了適格被告、起訴期限等問(wèn)題，彰顯了對(duì)訴權(quán)的充分保護(hù)，為人民法院審理該類案件提供了裁判示范。

   中華人民共和國(guó)最高人民法院

            行 政 裁 定 書

 （2017）最高法行申1337號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：劉以貴，男，1955年3月27日出生，漢族，住江蘇省阜寧縣。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：阜寧縣人民政府。住所地：江蘇省阜寧縣香港路598號(hào)。法定代表人：徐華明，縣長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：陶應(yīng)祥，阜寧縣園林管理局副局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：周應(yīng)青，江蘇蘇一律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：阜寧縣國(guó)土資源局。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈C座。

法定代表人：丁紅軍，局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：花茂盛，該單位副局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：周應(yīng)青，江蘇蘇一律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：阜寧縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈A座17樓。

法定代表人：陳鳴永，局長(zhǎng)。

委托訴訟代理人：?jiǎn)瘟?，該單位房屋征收辦公室副主任。

委托訴訟代理人：周應(yīng)青，江蘇蘇一律師事務(wù)所律師。

一審第三人：阜寧縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈A座26樓。

法定代表人：陳必高，總經(jīng)理。

委托訴訟代理人：周應(yīng)青，江蘇蘇一律師事務(wù)所律師。

一審第三人：阜寧縣安居房屋拆遷有限公司。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈A座7樓。

法定代表人：劉秀蘭，經(jīng)理。

委托訴訟代理人：周加帥，該公司工作人員。

一審第三人:阜寧縣阜城街道辦事處崔灣居民委員會(huì)。住所地：江蘇省阜寧縣長(zhǎng)春路565號(hào)。法定代表人：張經(jīng)國(guó)，主任。

委托訴訟代理人：熊良志，江蘇鑫誠(chéng)律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人劉以貴訴被申請(qǐng)人阜寧縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱阜寧縣政府）、阜寧縣國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱阜寧縣國(guó)土局）、阜寧縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱阜寧縣住建局）城建行政強(qiáng)制一案，江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院于2016年2月16日作出（2015）鹽行初字第00070號(hào)行政裁定，駁回劉以貴的起訴。劉以貴不服提起上訴后，江蘇省高級(jí)人民法院于2016年12月8日作出（2016）蘇行終451號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。劉以貴仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長(zhǎng)并主審、審判員白雅麗、張愛珍參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一、二審法院審理查明，阜寧縣安居房屋拆遷有限公司(以下簡(jiǎn)稱安居拆遷公司)受阜寧縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱城市資產(chǎn)公司）委托，于2009年12月組織實(shí)施了對(duì)劉以貴位于江蘇省阜寧縣阜城鎮(zhèn)崔灣村房屋的拆除。城市資產(chǎn)公司拆除劉以貴案涉房屋前，未與劉以貴達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，也未申請(qǐng)有權(quán)部門作出房屋行政裁決。另查明，劉以貴提交的阜告字〔2010〕10號(hào)《阜寧縣國(guó)土資源局國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》（以下簡(jiǎn)稱10號(hào)《公告》）中載明：“七、土地交付條件：本次掛牌宗地以現(xiàn)狀條件掛牌出讓，No.2010-37、38、39號(hào)宗地范圍內(nèi)桿線、建筑物等相關(guān)附著物由阜寧縣城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)在宗地掛牌成交后3個(gè)月內(nèi)遷移、拆除結(jié)束；No.2010-40號(hào)宗地范圍內(nèi)的建筑物等相關(guān)附著物由阜寧縣城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)在宗地掛牌成交后1個(gè)月內(nèi)拆除結(jié)束。所有宗地外部條件（水、電、路）均以現(xiàn)狀為準(zhǔn)。”劉以貴提交的阜寧縣國(guó)土局關(guān)于注銷土地登記的公告載明：“經(jīng)蘇政地〔2010〕245號(hào)批準(zhǔn)，阜城鎮(zhèn)南方花苑東側(cè)、崔灣路西側(cè)地塊（宗地編號(hào)：20100419-4），面積為5.6086公頃土地收征為國(guó)有，根據(jù)《土地登記辦法》第五十條、五十六條的規(guī)定，注銷該地塊范圍內(nèi)所有集體土地使用權(quán)，并注銷土地證書，具體名單見附表。自公告之日起15日內(nèi)，請(qǐng)?jiān)w土地使用權(quán)人將土地證書繳至阜寧縣國(guó)土局，逾期不繳的，自動(dòng)廢止。”一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)之規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，應(yīng)當(dāng)有具體的事實(shí)根據(jù)。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司、阜寧縣阜城街道辦事處崔灣居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱崔灣居委會(huì)）具體組織實(shí)施了對(duì)其房屋的拆除。劉以貴還陳述阜寧縣政府未向公眾公布征地公告，阜寧縣國(guó)土局注銷其集體土地使用權(quán)證，阜寧縣住建局對(duì)違法拆遷行為不管不問(wèn)。劉以貴的上述事實(shí)陳述，均不屬于阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局強(qiáng)制拆除劉以貴房屋的事實(shí)根據(jù)。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。劉以貴提交的10號(hào)《公告》、注銷土地登記的公告，均明顯與阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局是否強(qiáng)制拆除或委托強(qiáng)制拆除劉以貴房屋的事實(shí)，不具有關(guān)聯(lián)性。故劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據(jù)，其起訴缺乏事實(shí)根據(jù)。因此，一審法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回劉以貴的起訴。二審法院認(rèn)為，劉以貴一審訴請(qǐng)確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局共同拆除房屋的行政行為違法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)之規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司、崔灣居委會(huì)具體組織實(shí)施了對(duì)其房屋的拆除。一審?fù)徶?，阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局一致答辯稱，從未對(duì)劉以貴的房屋實(shí)施過(guò)強(qiáng)拆行為，也未委托或授權(quán)任何單位或個(gè)人對(duì)其房屋進(jìn)行拆除。城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司自認(rèn)，案涉房屋是由城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)拆遷，并由城市資產(chǎn)公司委托安居拆遷公司組織拆除。城市資產(chǎn)公司沒(méi)有與劉以貴達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)行政裁決，也沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)劉以貴上訴稱，征收主體是阜寧縣政府，征收行為與其房屋被征收強(qiáng)拆有關(guān)聯(lián)性，但沒(méi)有就阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局實(shí)施共同拆除房屋或者委托他人強(qiáng)拆提供證據(jù)證明。劉以貴上訴所稱政府辦公室會(huì)議作出授權(quán)城市資產(chǎn)公司拆除房屋的決定，沒(méi)有阜寧縣政府委托，城市資產(chǎn)公司、崔灣居委會(huì)也不敢強(qiáng)拆，系其主觀推論。另外，劉以貴所稱的阜寧縣國(guó)土局注銷其集體土地使用權(quán)證，阜寧縣住建局核發(fā)房屋拆遷許可證及對(duì)違法拆遷行為不管不問(wèn)等，均不是阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局強(qiáng)制拆除其房屋的事實(shí)根據(jù)。一審裁定以劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據(jù)，其起訴缺乏事實(shí)根據(jù)為由，駁回劉以貴的起訴并無(wú)不當(dāng)。因此，二審法院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。劉以貴向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求：撤銷一、二審裁定；確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局拆除劉以貴房屋的行為違法。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局在10號(hào)《公告》中明確授權(quán)城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)拆除案涉宗地范圍內(nèi)的附著物，城市資產(chǎn)公司實(shí)施的相關(guān)強(qiáng)制拆除行為系委托行為，委托機(jī)關(guān)應(yīng)作為本案被告。本院認(rèn)為：

一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中合法建筑拆除的法定職權(quán)與適格被告問(wèn)題

顯而易見，案涉劉以貴的合法房屋無(wú)論是何主體實(shí)施的強(qiáng)制拆除，均系農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中對(duì)合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實(shí)施主體實(shí)施或者委托實(shí)施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實(shí)施的拆除。因?yàn)楝F(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法進(jìn)行補(bǔ)償，整個(gè)過(guò)程均系行政權(quán)行使的過(guò)程。農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條規(guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十四條諸項(xiàng)規(guī)定也明確，縣級(jí)以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定。此外，市、縣人民政府土地行政主管部門還依法具有公告征地補(bǔ)償安置方案，按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施、撥付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用給相關(guān)權(quán)利主體等一系列緊密聯(lián)系、不可分割的法定職權(quán)。上述法律規(guī)范均表明，在當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府未對(duì)補(bǔ)償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于土地行政主管部門。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實(shí)施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒(méi)有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無(wú)權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。考慮到征收與補(bǔ)償程序的多階段性、具體組織實(shí)施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規(guī)范性文件或者征地補(bǔ)償安置方案等公告中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾自治組織以及相關(guān)建設(shè)單位等主體實(shí)際從事并分擔(dān)土地行政主管部門的部分具體征收補(bǔ)償事務(wù)。但并不能認(rèn)為此類主體因此即取得了獨(dú)立地實(shí)施征地補(bǔ)償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為此類主體因此還取得了以自己名義實(shí)施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)；而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委托，作為土地行政主管部門補(bǔ)償安置過(guò)程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長(zhǎng)之手”。且不論此類主體在實(shí)際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實(shí)施相應(yīng)行為，法律責(zé)任仍應(yīng)由擁有相應(yīng)法定職權(quán)的土地行政主管部門承擔(dān)；除非該土地行政主管部門能夠提供證據(jù)證明當(dāng)?shù)卣鞯亟M織實(shí)施工作、強(qiáng)制拆除工作依法系其他行政主體承擔(dān)，其也不參與征地組織實(shí)施工作,或者有之前的生效裁判已經(jīng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。總而言之，在經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過(guò)程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。此種認(rèn)定是依法組織實(shí)施征地補(bǔ)償?shù)谋厝灰螅兄谕恋毓芾矸煞ㄒ?guī)的統(tǒng)一實(shí)施，也有助于強(qiáng)化土地行政主管部門監(jiān)督職責(zé)，還有助于解決強(qiáng)制拆除無(wú)人擔(dān)責(zé)的亂象。同時(shí)，因民事主體或基層群眾自治組織并無(wú)實(shí)施強(qiáng)制拆除的權(quán)力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強(qiáng)拆，侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的，依法承擔(dān)行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、關(guān)于城市資產(chǎn)公司實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的性質(zhì)與責(zé)任主體問(wèn)題

由于劉以貴至今未收到書面征收決定、限期拆除決定或者責(zé)令交出土地決定等行政法律文書，因而無(wú)法通過(guò)行政行為的署名認(rèn)定強(qiáng)制拆除的責(zé)任主體。雖然城市資產(chǎn)公司自認(rèn)案涉房屋系由其委托安居拆遷公司拆除，劉以貴也陳述案涉房屋被強(qiáng)制拆除前，城市資產(chǎn)公司與安居拆遷公司向其發(fā)出了《搬遷通知書》；但上述事實(shí)，并不表明城市資產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)以民事主體身份承擔(dān)強(qiáng)制拆除的法律責(zé)任，也不能因此就將行政性質(zhì)的征收法律關(guān)系轉(zhuǎn)化為民事侵權(quán)法律關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》諸項(xiàng)規(guī)定，按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施的行為，均為有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補(bǔ)償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國(guó)家進(jìn)行的補(bǔ)償，而非用地單位私法上的補(bǔ)償；相關(guān)集體土地權(quán)屬證書的收回和注銷以及其后的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權(quán)。具體到本案，江蘇省人民政府作出蘇政地〔2010〕245號(hào)《關(guān)于批準(zhǔn)阜寧縣2010年度第1批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的通知》，將包括案涉房屋涉及的集體土地在內(nèi)的18.1661公頃的集體土地批準(zhǔn)征收，說(shuō)明案涉房屋系在農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中被拆除。阜寧縣國(guó)土局發(fā)布的10號(hào)《公告》以及注銷土地登記公告等文件，能夠證明阜寧縣國(guó)土局組織實(shí)施了具體的補(bǔ)償安置工作。10號(hào)《公告》還明確載明，案涉宗地范圍內(nèi)的建筑物等相關(guān)附屬物，由城市資產(chǎn)公司在宗地掛牌成交后1個(gè)月內(nèi)拆除結(jié)束。此即進(jìn)一步證明被訴強(qiáng)制拆除行為系阜寧縣國(guó)土局通過(guò)一系列相應(yīng)的文件委托城市資產(chǎn)公司具體實(shí)施。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規(guī)定，沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因此，本案被訴強(qiáng)制拆除行為應(yīng)當(dāng)視為城市資產(chǎn)公司受阜寧縣國(guó)土局委托實(shí)施，阜寧縣國(guó)土局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由于城市資產(chǎn)公司和安居拆遷公司具體實(shí)施了案涉強(qiáng)制拆除行為，與本案具有利害關(guān)系，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十九條第一款有關(guān)“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”的規(guī)定，可以列為第三人參加本案訴訟。至于阜寧縣政府、阜寧縣住建局應(yīng)否列為強(qiáng)制拆除案件的被告，人民法院應(yīng)在查明其在強(qiáng)制拆除中的地位與作用后，依法確定。

三、關(guān)于本案起訴是否超過(guò)起訴期限的問(wèn)題

當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。適用最長(zhǎng)不得超過(guò)2年起訴期限規(guī)定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)實(shí)施了相關(guān)行政行為，相關(guān)行政機(jī)關(guān)也認(rèn)可被訴行為系行政行為。但直至本院審查期間，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均不承認(rèn)案涉行為是行政職權(quán)介入下的強(qiáng)制拆除，均否認(rèn)實(shí)施過(guò)強(qiáng)制拆除行為。劉以貴雖然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事實(shí)，但是由于沒(méi)有任何行政主體承認(rèn)實(shí)施拆除行為，也無(wú)任何行政機(jī)關(guān)直接或者間接承認(rèn)是行政行為，因此，適用前述最長(zhǎng)不得超過(guò)2年起訴期限規(guī)定的前提條件并不具備。實(shí)際上，劉以貴在強(qiáng)制拆除行為發(fā)生后，曾積極通過(guò)訴訟途徑主張權(quán)利，曾以城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司為被告提起過(guò)民事侵權(quán)訴訟，人民法院生效民事裁定以該案不屬于民事訴訟受案范圍為由，不予受理；劉以貴還曾多次提起過(guò)行政訴訟，例如其曾以阜寧縣住建局為被告提起撤銷房屋拆遷許可證之訴，也均未得到支持。因此，即使認(rèn)為本案確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法之訴存在超過(guò)起訴期限的情形，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定劉以貴超期起訴具有正當(dāng)理由。同時(shí)，結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等的相關(guān)規(guī)定，不論是責(zé)令交出土地還是行政強(qiáng)制拆除，均以被征收人已經(jīng)依法得到補(bǔ)償安置或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受補(bǔ)償安置為前提；當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條還規(guī)定，征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。由于有權(quán)部門至今既未與劉以貴簽署補(bǔ)償安置協(xié)議，也未作出任何補(bǔ)償安置決定（裁決），故劉以貴如起訴土地行政主管部門履行補(bǔ)償安置職責(zé)之訴，并不存在起訴期限障礙問(wèn)題。

綜合以上因素，在劉以貴已經(jīng)無(wú)法通過(guò)民事途徑尋求救濟(jì)，且其依法具有獲得補(bǔ)償安置的權(quán)利但至今未得到任何補(bǔ)償安置的情況下，從實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議和減少訴累等方面考量，本案亦有進(jìn)入實(shí)體審理的必要性，不宜以超過(guò)法定期限為由裁定駁回起訴。

四、關(guān)于違法強(qiáng)拆行為發(fā)生后行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施的義務(wù)問(wèn)題

2009年強(qiáng)制拆除劉以貴房屋時(shí)，有權(quán)部門既未與劉以貴簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也未作出補(bǔ)償安置決定（裁決）或者以其他形式明確劉以貴依法享有的補(bǔ)償安置內(nèi)容，明顯違反當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條有關(guān)責(zé)令交出土地的規(guī)定。案涉房屋被違法強(qiáng)制拆除后，雖然相關(guān)政府部門和有關(guān)公司曾多次與劉以貴協(xié)商解決征收補(bǔ)償安置問(wèn)題，但雙方因在具體補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)方面分歧較大，明顯無(wú)法通過(guò)簽訂協(xié)議方式解決補(bǔ)償安置與強(qiáng)制拆除造成的賠償問(wèn)題。對(duì)此，阜寧縣國(guó)土局等行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)亡羊補(bǔ)牢，依法盡快作出包含具體補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償性質(zhì)決定，依法提供安置房屋或者提存相應(yīng)款項(xiàng)，并明示救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)期限，以妥善解決補(bǔ)償安置與強(qiáng)制拆除的遺留問(wèn)題，將糾紛盡快引導(dǎo)進(jìn)入法治化解決渠道，方為違法強(qiáng)拆后的合法、有效和正確的補(bǔ)救措施?？偠灾姓黧w違法強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋后，應(yīng)及時(shí)通過(guò)協(xié)商方式妥善解決房屋與房屋內(nèi)物品損失；如認(rèn)為被征收人訴求明顯不符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出書面決定，及時(shí)交付或者提存相應(yīng)補(bǔ)償（賠償）內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變?cè)斐砂仓脝?wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法通過(guò)法治化渠道解決。違法強(qiáng)制拆除后不積極補(bǔ)救且久拖不決，既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本，還擴(kuò)大國(guó)家賠償責(zé)任，損害政府依法行政形象。

綜上，一、二審法院以劉以貴未能提供證據(jù)證明阜寧縣政府、阜寧縣住建局、阜寧縣國(guó)土局實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為因而分別裁定駁回起訴和上訴，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。劉以貴的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、提審期間，中止原裁定的執(zhí)行。

                  審 判 長(zhǎng)　耿寶建

                 審 判 員　白雅麗

                 審 判 員　張愛珍

               二〇一八年六月八日

               法官助理　孫輝妮

               書 記 員　周　萍